Nguyễn Xuân ThànhJonathan Pincus
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, TP.HCM
và Chương trình Việt Nam tại Harvard

Giới thiệu

Phát triển kinh tế bao gồm việc chuyển dịch đất đai, lao động và vốn từ những hoạt động năng suất thấp sang những hoạt động có năng suất cao. Ở mức thu nhập rất thấp, tăng trưởng có thể đạt được thông qua huy động những nguồn lực chưa được sử dụng hay chưa khai thác đầy đủ, ví dụ như đưa những vùng đất trống và lao động nhàn rỗi trong nông nghiệp vào sản xuất cây trồng mới cho xuất khẩu. Khi thu nhập tăng lên, việc gia tăng năng suất đòi hỏi phải ứng dụng nhiều công nghệ phức tạp hơn, thường trong những doanh nghiệp có qui mô lớn hơn và sản xuất nhiều hàng hóa, dịch vụ tinh tế hơn.

Việt Nam đã đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh trong hơn hai thập niên, chủ yếu trên cơ sở tăng trưởng theo chiều rộng, tức là đưa nguồn lực chưa được sử dụng vào sản xuất. Hai phần ba kim ngạch xuất khẩu là hàng nông sản, thủy sản và sản phẩm của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, mà phần lớn là những hàng hóa thâm dụng lao động như quần áo và giày dép. Thách thức đối với nền kinh tế quốc gia là đa dạng hóa sản xuất và hàng xuất khẩu để có được những hàng hóa và dịch vụ với giá trị gia tăng cao hơn.

Một trong những trở ngại để nâng cao năng suất ở Việt Nam chính là chất lượng của các thể chế kinh tế. Các thể chế là những “luật chơi” của nền kinh tế, hay là hệ thống luật, qui định, chuẩn mực và thông lệ để hỗ trợ cho các giao dịch kinh tế. Các thể chế của mỗi nước là sản phẩm của bối cảnh lịch sử, xã hội và văn hóa đặc thù của nước đó, cũng như năng lực của các nhóm và cá nhân có quyền lực để định hình ra các qui định và chuẩn mực vì lợi thế của chính họ (North 1994, 360).

Các thể chế tạo ra những cấu trúc khuyến khích có tác động trực tiếp lên tăng trưởng năng suất. Các thể chế kinh tế thực hiện tốt chức năng của mình sẽ làm giảm chi phí kinh doanh, và giúp các nhà đầu tư dễ dàng thu được những tài sản vốn có vòng đời lâu dài bằng cách giảm những bất trắc đi kèm với đầu tư dài hạn. Các thể chế không làm tốt chức năng sẽ làm giảm đầu tư để tích tụ vốn, công nghệ và đẩy các nhà đầu tư sang những giao dịch một lần, đầu cơ và chiếm hữu những tài sản có tính thanh khoản cao.

Các thể chế kinh tế khu vực tư nhân và khu vực công của Việt Nam có mức độ phân mảng cao. Đây là tình trạng nhiều đơn vị có liên quan trong cùng một lĩnh vực những lại không phối hợp với nhau. Điều này thể hiện rõ nhất khi quan sát các cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp nhà nước. Đất nước với 90 triệu dân được chia thành 63 tỉnh thành, điều đó có nghĩa là đơn vị chính quyền vùng ở Việt Nam là nhỏ hơn nhiều so với các nước khác trong khu vực. Các tập đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam có thể được mô tả một cách chính xác hơn là tập hợp những doanh nghiệp nhỏ thay vì những công ty có qui mô lớn. Ví dụ, trước khi tái cơ cấu năm 2010, Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam quản lý 445 công ty con cùng với hai mươi công ty liên doanh.

Phân mảng thế chế là một vấn nạn vì nó làm tăng chi phí phối hợp, dẫn đến tổn thất hiệu quả. Các đơn vị nhỏ thì không thể đạt được lợi thế theo qui mô và lợi thế đa dụng (economies of scale and scope), và sẽ gặp khó khăn khi muốn tiếp nhận công nghệ và năng lực sản xuất phức tạp. Một hệ thống pháp lý phức tạp sẽ tạo ra những luật định chồng chéo. Sự phân mảng trong các thể chế hoạch định đầu tư công sẽ dẫn đến dàn trải và lãng phí.

Nghiên cứu này xem xét tình huống phát triển cảng ở Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) và các tỉnh lân cận, và xem đây như một ví dụ điển hình của tình trạng phân mảng thể chế ở Việt Nam. Hệ thống cảng TP.HCM bao gồm nhiều cảng nhỏ, đa số do các doanh nghiệp nhà nước trung ương và địa phương vận hành hoặc thông qua liên doanh với các nhà đầu tư nước ngoài. Sự phân tán trong việc sở hữu và quản lý cảng không nhất thiết là phi hiệu quả. Với một cơ chế khuyến khích rành mạch và nhất quán nhằm thúc đẩy cạnh tranh thị trường, thì số lượng lớn các cảng nhỏ lại cung cấp được dịch vụ tốt, chi phí thấp cho các nhà xuất nhập khẩu. Tiếc thay, một hệ thống khuyến khích như vậy không tồn tại. Sự phân mảng đã tạo ra tình trạng các cảng mới phát triển bị dư thừa công suất, co sở hạ tầng hỗ trợ được hoạch định và triển khai kém, trong khi hoạt động ở trung tâm thành phố tiếp tục bị tắc nghẽn và gây ô nhiễm.

Nghiên cứu nhận thấy rằng sự phân mảng thể chế trong hệ thống cảng TP.HCM có thể truy về ba nguyên nhân chính: i) quyền sở hữu không được xác lập rõ và không được thực thi tốt; ii) thất bại trong việc tách bạch trách nhiệm điều tiết khỏi sự tham gia vào thị trường; và iii) thiếu các cơ chế phối hợp vùng để đạt được hiệu quả lớn hơn trong đầu tư công.

Phần còn lại của bài viết nghiên cứu tình huống được tiến hành như sau: phần tiếp theo tiếp cận vấn đề phân mảng thể chế từ quan điểm lý thuyết. Phần thứ ba mô tả sự phát triển hệ thống cảng TP.HCM và những trục trặc chính do thể chế phân mảng gây ra, bao gồm phát triển dàn trải các cảng mới trong khi không thể di dời cảng hiện hữu ra khỏi trung tâm thành phố, triển khai chậm trễ các cơ sở hạ tầng hỗ trợ và những khiếm khuyết khác trong quy hoạch. Phần thứ tư đề xuất các giải pháp cho vấn đề phân mảng thể chế, và phần cuối cùng là kết luận.

Sự phân mảng thể chế

Những đặc điểm của cơ chế kế hoạch hóa tập trung vẫn đè nặng lên các thể chế kinh tế của Việt Nam. Mặc dù cơ chế phân bổ nguồn lực chính hiện nay đã là thị trường, nhưng thị trường thường không hoạt động tốt vì không có những thể chế nền tảng hỗ trợ, hoặc có thì cũng không được hình thành tốt và đầy đủ. Các thể chế thiếu vắng hay không hoạt động đúng chức năng không nhất thiết gây khó khăn cho những hoạt động kinh tế qui mô nhỏ, chỉ xảy ra một lần. Nhưng đó sẽ là lực cản đối với hoạt động đầu tư qui mô lớn với thời gian thu hồi vốn lâu, đòi hỏi nhiều tiền của mới có được tài sản, công nghệ và kỹ năng.

Đứng đầu những trục trặc về thể chế mà Việt Nam đang gặp phải là quyền sở hữu được xác lập và thực thi kém. Quyền sở hữu không được đảm bảo làm tăng tính bất trắc đi kèm với việc đầu tư vào những tài sản qui mô lớn và có vòng đời kéo dài. Quyền sở hữu ở Việt Nam thường có được dựa vào quan hệ và ảnh hưởng chính trị, và hệ thống pháp lý thiếu tính công minh trong phân xử các trường hợp tranh chấp sở hữu. Đây là một trong những nguyên nhân chính gây ra tình trạng “thiếu qui mô tầm trung” trong cơ cấu công nghiệp của Việt Nam, trong đó chỉ thấy các doanh nghiệp tư nhân ở qui mô nhỏ, trong khi chỉ có doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có quan hệ với nhà nước và doanh nghiệp nước ngoài là đạt được qui mô sản xuất đáng kể. Có rất ít doanh nghiệp qui mô trung bình, vì doanh nghiệp nhỏ vẫn e ngại đầu tư vào những tài sản không thanh khoản mà họ không có khả năng bảo vệ khỏi sự tước đoạt hoặc bị mất thị phần về tay những doanh nghiệp có quan hệ mạnh hơn với nhà nước.

Một dư âm khác của kế hoạch hóa tập trung là không thể tạo ra các cơ quan quan lý, điều tiết độc lập mà không đồng thời tham gia vào thị trường. Các cơ quan nhà nước ở mọi cấp chịu trách nhiệm đề ra và thực thi các qui định điều tiết thị trường, nhưng cũng là đối tượng trực tiếp tham gia hay là đơn vị chủ quản của doanh nghiệp tham gia thị trường. Bộ Y tế quản lý hoạt động sản xuất dược phẩm và cũng tham gia sản xuất thuốc. Bộ Giao thông – Vận tải sở hữu Hãng Hàng không Việt Nam và cũng là cơ quan điều tiết các hãng hàng không. Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn vừa quản lý vừa sản xuất thuốc trừ sâu. Những tình huống mâu thuẫn lợi ích này thúc đẩy các cơ quan trên ưu ái hơn cho các doanh nghiệp của mình so với các doanh nghiệp khác. Các doanh nghiệp không có được sự ảnh hưởng chính trị sẽ rơi vào thế bất lợi, từ đó cản trở hoạt động đầu tư và gây khó khăn cho cạnh tranh.

Vấn đề thứ ba và có liên quan của nền kế hoạch hóa tập trung là vai trò quan trọng được tiếp tục duy trì của doanh nghiệp nhà nước trong gần như mọi hoạt động kinh tế ở Việt Nam. Mặc dù cổ phần hóa đã chuyển đổi nhiều doanh nghiệp này thành các công ty cổ phần, đa số vẫn nằm dưới sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước với sở hữu toàn bộ hay một phần hoặc kết nối với nhà nước thông qua các mối quan hệ cá nhân và chính trị lâu năm của lãnh đạo doanh nghiệp với các quan chức chính phủ.

Do những vấn đề trên và những đặc tính khác của thể chế kinh tế Việt Nam, các kênh phân bổ nguồn lực phi thị trường vẫn còn quan trọng. Điều này đặc biệt đúng trong lĩnh vực đất đai và tín dụng. Tenev và các đồng nghiệp đã báo cáo rằng thời gian xử lý giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với doanh nghiệp tư nhân là dài hơn 200 lần so với thời gian xử lý cho doanh nghiệp nhà nước (Tenev và các tác giả khác 2003, 67). Kết quả là, nhiều doanh nghiệp tư nhân buộc phải thuê đất không chính thức từ các doanh nghiệp nhà nước với giá cao. Malesky và Taussig phát hiện rằng khả năng tiếp cận tín dụng cũng đi kèm mật thiết với những quan hệ với Đảng, chính quyền hoặc doanh nghiệp nhà nước (Malesky và Taussig 2008, 574).

Khả năng tiếp cận thị trường cũng dễ dàng hơn cho doanh nghiệp có quan hệ. Các cơ quan chính phủ và doanh nghiệp nhà nước thích làm kinh doanh với doanh nghiệp nhà nước khác hay doanh nghiệp sân sau, điều này buộc các công ty tư nhân thuần túy phải làm thầu phụ cho doanh nghiệp nhà nước thay vì bán hàng trực tiếp (Thắng và Freeman 2009, 240). Hakkala và Kokko cũng nhận thấy việc bỏ thầu khu vực công bị thiên lệch bởi những điều kiện ràng buộc, và doanh nghiệp tư nhân không có khả năng thực hiện các khoản chi không chính thức ở qui mô lớn như các đối thủ cạnh tranh trong khu vực công (Hakkala and Kokko 2007, 16).

Hệ thống luật pháp không bảo vệ được các doanh nghiệp không có quan hệ khỏi tác động xấu của những hình thức ưu ái này. Do doanh nghiệp tư nhân thiếu tin tưởng vào tòa án, các DNNN càng tìm cách tác động đến hệ thống pháp lý vì họ có thể huy động mạng lưới phi chính thức để đảm bảo có được các quyết định thuận lợi cho mình. Ngay cả khi một phán quyết khách quan được tòa án đưa ra, thì việc thực thi lại thuộc về trách nhiệm của chính quyền địa phương. Điều này khiến cho tổ chức từ bên ngoài đặc biệt bất lợi, vì chính quyền địa phương có thể đơn giản không thực thi quyết định của tòa nếu thấy bất lợi cho doanh nghiệp mà mình có những mối quan hệ mạnh (Tenev và các tác gia khác 2003, 57).

Thể chế yếu là nguồn gốc quan trọng của tham nhũng, vì khi không có khả năng đảm bảo quyền sở hữu hay thực thi hợp đồng thì các doanh nghiệp và cá nhân buộc phải tìm kiếm sự bảo vệ bằng cách hối lộ quan chức nhà nước. Doanh nghiệp dùng hối lộ phần nhiều để tiếp cận được dịch vụ công, để thắng thầu các hợp đồng nhà nước và để giải quyết các vấn đề thuế. Những doanh nghiệp lớn hơn thì có ảnh hưởng hơn nên khả năng đưa hối lộ cũng nhiều hơn. Đây chính là điều cản trở doanh nghiệp tư nhân đạt qui mô sản xuất lớn hơn (Rand và Tarp 2010, 12). Một nguyên nhân khác của tham nhũng là mức độ thiếu nhất quán cao trong hệ thống luật và qui định. Các doanh nghiệp bị chi phối bởi những qui định mâu thuẫn nhau do nhiều bộ ngành trung ương và cơ quan địa phương ban hành. Thường thì doanh nghiệp không thể tuân thủ hết tất cả những qui định này, vì chúng không tương thích nhau. Cách duy nhất để “giải quyết” việc tuân thủ các qui định mâu thuẫn nhau là hối lộ.

Những khó khăn, trục trặc này càng bị khuếch đại vì sự thiếu phối hợp giữa các cơ quan nhà nước các cấp. Các khảo sát của Chính phủ thường xuyên kết luận rằng các cơ quan trung ương và địa phương có quyền tự định rất cao trong việc hình thành và thực thi chính sách. Mức độ thực thi các chính sách trung ương của chính quyền các tỉnh là rất khác nhau (Bích, Grafton, và Kompas 2009, 11). Quan chức địa phương có sử dụng quyền tự định từ cơ chế phân cấp để thúc đẩy đầu tư và thương mại ở địa phương, nhưng phổ biến hơn là họ hướng nỗ lực của mình vào việc hỗ trợ mạng lưới các cơ quan địa phương, các doanh nghiệp nhà nước và những hoạt động kinh doanh có quan hệ khác. Sự phối hợp giữa các cơ quan trung ương cũng yếu. Các bộ ngành ban hành qui định mâu thuẫn trực tiếp với qui định được các cơ quan khác đưa ra và không có cơ chế đảm bảo tính nhất quán hay phân xử trong trường hợp có mẫu thuẫn giữa các cơ quan quản lý. Cái gọi là “tác động si-lô” nói đến khuynh hướng các cơ quan nhà nước chỉ thông tin với nhau theo ngành dọc của mình, nhưng lại tránh thông tin theo chiều ngang với các cơ quan khác.

Quyền sở hữu được xác lập và thực thi kém, thiếu điều tiết và phân xử công bằng, cùng sự phối hợp kém giữa các cơ quan nhà nước đã dẫn đến tình trạng phân mảng thể chế. Quyền sở hữu yếu mở đường cho việc phân bổ nguồn lực theo cơ chế phi thị trường, trên cơ sở đàm phán chính trị, đặc biệt là về hai nhân tố sản xuất đầu vào là đất đai và tín dụng, nhưng cũng ảnh hưởng tới khả năng tiếp cận thị trường ở đầu ra và trong lĩnh vực đầu tư, chi tiêu của nhà nước. Những phân định không rõ ràng giữa cơ quan điều tiết và các tổ chức tham gia thị trường tạo thêm động cơ cho hoạt động trục lợi và dùng ảnh hưởng chính trị để bóp méo thị trường. Sự phối hợp kém giữa các cơ quan trung ương và địa phương, và giữa các cơ quan các cấp với nhau, mặc nhiên đảm bảo rằng quyền lực sẽ nằm ở các cấp thấp hơn trong hệ thống.

Sự phát triển của hệ thống cảng TP.HCM là một ví dụ điển hình về tác động của thể chế phân mảng lên một lĩnh vực kinh tế quan trọng và chính sách đầu tư công. Cảng là đòi hỏi đầu tư thâm dụng vốn, có vòng đời lâu dài và vì vậy phải được dựa vào một khung thể chế mạnh và sự phối hợp chặt chẽ giữa hệ thống quy định, đầu tư công và đầu tư tư nhân. Cạnh tranh thị trường tạo động cơ hạ thấp chi phí và cải thiện dịch vụ, nhưng cạnh tranh trong điều kiện thiếu sân chơi bình đẳng sẽ không chắc mang lại kết cục hiệu quả.

Nhiều cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong Hệ thống cảng TP.HCM. Cạnh tranh giữa các DNNN không nhất thiết tạo ra kết cục không tối ưu theo góc nhìn của xã hội. Một thị trường dịch vụ cảng lành mạnh có thể phát triển ở vùng Đông Nam bộ nếu khung thể chế bao gồm quyền sở hữu được xác lập rõ, luật chơi công bằng và minh bạch, các qui định và phân xử tranh chấp không thiên vị và khả năng phối hợp hành động giữa các cơ quan chức năng. Tiếc thay là những điều kiện này chưa được đảm bảo ở Việt Nam. Kết quả là một hệ thống bị phân mảng cao độ, trong đó các cơ quan và doanh nghiệp nhà nước cạnh tranh chủ yếu trong phạm vi chính trị để được ưu đãi và được kiểm soát tài sản quốc gia. Hành động của những chủ thể này có định hướng tối đa hóa lợi ích tư nhân, mà hầu như không cân nhắc đến chi phí cho xã hội. Các cơ quan nào liên quan thiếu có động cơ kiến tạo những hàng hóa công cần thiết để đảm bảo rằng hệ thống hoạt động theo đúng chức năng. Thay vào đó, mỗi tổ chức riêng lẻ lại hướng nỗ lực của mình vào việc kiểm soát các dòng thu nhập và tài sản quốc gia có giá trị.

Phần tiếp theo mô tả sự phát triển của hệ thống cảng TP.HCM. Chính phủ đã cho ra đời rất nhiều quy hoạch phát triển cảng ở Đông Nam bộ, nhưng chưa có quy hoạch nào được triển khai đầy đủ. Những ý kiến chỉ đạo được đưa ra nhằm di dời các cảng từ trung tâm thành phố ra những vị trí có điều kiện tự nhiên thuận lợi hơn đều bị bỏ qua. Các doanh nghiệp cảng ở TP.HCM, mà chủ yếu là doanh nghiệp do các cơ quan nhà nước làm chủ quản hay nắm quyền chi phí phối , đã lập liên doanh để đầu tư cảng mới ở Bà Rịa – Vũng Tàu nhưng hoạt động đang rất bị dàn trải, trong khi đồng thời vẫn tiếp tục vận hành các cảng ở trung tâm thành phố. Kết quả là công suất bị dư thừa ở địa điểm mới và còn các cảng trung tâm tiếp tục bị tắc nghẽn và ô nhiễm. Trong khi đó, cơ sở hạ tầng thiết yếu kết nối hệ thống cảng mới với các khu công nghiệp ở thành phố và khu vực lân cận lại không được hoàn thiện, một số nơi còn chưa bắt đầu.

Nguyên nhân đằng sau sự phát triển còn mang tính tự phát của hệ thống cảng chính là sự phân mảng về thể chế. Quyền sở hữu được xác lập và thực thi kém, tổ chức điều tiết thị trường cũng đồng thời tham gia kinh doanh trên thị trường và thiếu phối hợp giữa các cơ quan chính phủ đã tạo ra một tình huống mà mỗi cơ quan đều hoạt động vì lợi ích riêng của mình trong khi không có động cơ đủ mạnh để tối đa hóa lợi ích chung và đảm bảo tính bền vững của hệ thống.

(còn tiếp)

Nguồn: Tài liệu Chương trình Fulbright Việt Nam

Advertisements

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất /  Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

w

Connecting to %s