5/ Chương trình Môi trường của Liên hợp quốc (UNEP) và các thể chế phụ trách vấn đề môi trường

Chế độ bảo vệ môi turờng trên thế giới chỉ mới xuất hiện. Chế độ này dựa trên một khuôn khổ thể chế và quy định phân tán, phức tạp và còn đang hoàn thiện. Các thỏa thuận đa phương về môi trường (MAE) một phần do các cơ chế đa phương điều phối, trong đó phải kể đến trước tiên là Chương trình Môi trường của Liên hợp quốc (UNEP).

5.1/ Một cơ cấu thể chế mới xuất hiện, được thúc đẩy bởi Hội nghị Stockholm (1972) và Rio (1992)

Cho tới năm 1972, các vấn đề về môi trường chủ yếu được quản lý bởi các thỏa thuận quốc tế chuyên ngành giữa các quốc gia với những nền tảng thể chế rất giản đơn, hay trên cơ sở các sáng kiến còn hạn chế và ít có sự phối hợp của một số tổ chức quốc tế (FAO, UNESCO, GATT…).

Hội nghị Stockholm 1972 được tổ chức dưới sự bảo trợ của Đại hội đồng Liên hợp quốc, đã thông qua các công ước có sử dụng các kỹ thuật điều tiết mới để các công ước này được đưa vào một chiến lược đồng bộ về phát triển các chính sách quốc tế, các tiêu chuẩn và các thể chế bảo vệ môi trường. Chính tại Hội nghị này UNEP đã được thiết lập. UNEP có nhiệm vụ phối hợp công tác xây dựng và thực thi trên quy mô toàn cầu các tiêu chuẩn về môi trường.

Quan hệ công tác giữa UNEP với một số tổ chức phi chính phủ (ví dụ như Liên minh Bảo tồn thế giới – IUNC và Quỹ Bảo vệ Động vật hoang dã – WWF, Tổ chức Tầm nhìn Thế giới – World Watch Fund) được thực hiện dựa trên các công cụ phối hợp và hài hòa hóa không mang tính chất ràng buộc (“soft-law”). Mối quan hệ này đã tạo điều kiện rất nhiều cho việc xem xét cùng xây dựng các tiêu chuẩn (báo cáo Ủy Bruntland năm 1987).

Hội nghị của Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển (UNCEAD) diễn ra vào tháng 6/1992 tại Rio de Janeiro (Hội nghị Thượng đỉnh về Trái đất) đã đưa ra ý tưởng “cùng nhau” giảm khí thải gây hiệu ứng nhà kính. Hội nghị đánh dấu sự thừa nhận một trách nhiệm chung nhưng mức độ trách nhiệm khác nhau giữa các nước giàu và các nước đang phát triển và dựa trên ba nguyên tắc: đoàn kết, hiệu quả, phòng ngừa. Ngoài ra, các nguyên tắc đưa ra trong Tuyên bố Rio và trong Hành động 21, đã khôi phục lại chức năng điều phối do UNEP đảm nhận.

Việc để ngỏ hai văn kiện chủ đạo để các quốc gia ký kết (Công ước về đa dạng sinh học – CBD và Công ước khung về Thay đổi khí hậu – UNFCCC) đã minh chứng cho quyết tâm chính trị này. Đặc biệt, UNFCCC đưa ra mối liên quan giữa giảm khí thải gây hiệu ứng nhà kính và các công cụ kinh tế. Nghị định thư Kyoto (1997) quy định cụ thể việc thực thi các công cụ này thông qua các nghĩa vụ được lượng hóa và có tính ràng buộc về mặt pháp lý. Các nguyên tắc đoàn kết và hiệu quả cũng được đưa vào áp dụng cụ thể trong Cơ chế phát triển sạch (CDM), thể hiện qua việc các nước công nghiệp hóa tài trợ cho các dự án làm giảm khí thải gây hiệu ứng nhà kính tại các nước đang phát triển.

Tuy nhiên, những bất đồng giữa Mỹ và Liên minh châu Âu về các cơ chế linh hoạt đưa ra trong Nghị định thư Kyoto đã dẫn đến thất bại trong việc áp dụng tại Hội nghị La Haye (tháng 11/2000). Tổng thống Bush cuối cùng đã từ chối trình Nghị định thư Kyoto lên Thượng viện Mỹ để phê chuẩn vào tháng 3/2001.

5.2/ Các thỏa thuận đa phương về môi trường (MAE)

Tính đến tháng 4/2001, đã có 502 hiệp ước về môi trường, trong đó 323 hiệp ước khu vực. Hai phần ba các MAE được ký kết từ năm 1972 trở lại đây và bao gồm các lĩnh vực lớn sau:

+ Các công ước về bảo vệ đa dạng sinh học, trong đó Công ước về buôn bán quốc tế các loài động thực vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng (CITES) năm 1973 là một trong những Công ước lâu đời nhất và có hiệu quả nhất;

+ Công ước về chất thải hóa học và nguy hiểm, trong đó cần phải kể đến trước tiên Công ước Basel về kiểm soát hoạt động chuyên chở qua biên giới các chất thải có khả năng gây nguy hiểm và việc loại trừ chúng (1989);

+ Các công ước về bảo vệ các loài trên đất liền (ví dụ như sa mạc hóa) hoặc trên biển (trong khuôn khổ các thỏa thuận khu vực được phối hợp chặt chẽ);

+ Các công ước liên quan đến bảo vệ bầu khí quyển: ngoài các công ước năm 1992 và 1997, còn có Công ước Vienna (1985) và Nghị định thư Montreal (1987) về bảo vệ tầng ôzôn.

Phần lớn các thỏa thuận này có tính chất ràng buộc. Chúng được thương lượng trong khuôn khổ của UNEP và sau đó UNEP đảm nhận vai trò hậu cần cho các Ban Thư ký. Các MAE có tính chất ràng buộc được ký kết từ năm 1972 trở lại đây nhìn chung đều có cơ cấu thể chế giống nhau. Một Hội nghị giữa các bên (COP) nhóm họp theo định kỳ cho phép đem lại cho các cam kết một hình thức pháp lý, tạo ra tính linh hoạt nhất định cho các công ước và đảm bảo vai trò điều phối của Ban Thư ký và các cơ quan trung gian (các cơ quan hợp tác khoa học, kỹ thuật, pháp lý, tài chính hay quản lý). Ban Thư ký của một MAE đảm nhận vai trò phối hợp với các MAE khác cũng như với các tổ chức quốc tế có thẩm quyền về môi trường. Ban Thư ký cũng có thể nhận ủy quyền của Hội nghị giữa các bên để xây dựng các tiêu chuẩn được quy định trong các công ước.

Song song với nguồn tài chính truyền thống (các quỹ phân bổ đặc biệt được hình thành từ đóng góp của các quốc gia là các bên tham gia), một số cơ chế đặc thù cũng được thực hiện. Ngoài Quỹ Môi trường toàn cầu, còn có thể kể đến Quỹ đa phương cho Nghị định thư Montreal, Quỹ này cho phép bù đắp những chi phí phát sinh thêm khi áp dụng Nghị định thư này tại các quốc gia nghèo nhất. Quỹ này do UNEP, Ngân hàng Thế giới Chương trình Phát triển Công nghiệp của Liên hợp quốc (UNIDO) và Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), tài trợ.

Các MAE tạo thành một hệ thống thể chế do nhiều cơ chế đa phương điều phối một phần: các cơ quan liên chính phủ (OECD, Ủy ban châu Âu, G8, Diễn đàn đánh giá khoa học), các hệ thống tư nhân (các tổ chức nghiên cứu, tổ chức phi chính phủ). Tuy nhiên, những cơ chế phát triển nhất tập trung tại Liên hợp quốc.

5.3/ Vai trò của UNEP

Trên thực tế, UNEP đóng một vai trò nổi trội. Đây không phải là vai trò trực tiếp mà là phối hợp các chính sách môi trường thế giới thông qua bốn nhóm nhiệm vụ sau đây:

Trước tiên, UNEP đóng vai trò dự đoán và đánh giá chiến lược các nhu cầu về môi trường thông qua tổ chức Global Environment Outlook (GEO) – Tương lai Môi trường toàn cầu. Đây là một quá trình phối hợp và kết hợp nghiên cứu với các chính sách môi trường. Bản báo cáo của GEO được xuất bản từ năm 1998 đến nay giúp chuẩn bị các hội nghị lớn về môi trường (ví dụ Hội nghị Thượng đỉnh về Trái đất năm 2002).

Tiếp đó, UNEP đảm nhận chức năng đánh giá việc thực hiện các tiêu chuẩn về môi trường (pháp điển hóa các quy định quốc tế, nghiên cứu so sánh giữa các công ước…) do Ban Phát triển các chính sách và các tiêu chuẩn, thực thi chức năng này, đồng thời đảm bảo đối thoại giữa các chính phủ và nhà đóng góp tài chính.

Ban Thực hiện các chính sách môi trường điều phối một số dự án do Quỹ Môi trường và các Ban Thư ký của MAE tài trợ. Ban này cùng với các cơ quan khác thuộc Liên hợp quốc cũng đưa ra giải pháp cho các tình huống khủng hoảng.

Cuối cùng, UNEP thúc đẩy các cuộc đàm phán về những vấn đề môi trường lớn. Nhờ đó, Nhóm Liên chính phủ về diễn biến khí hậu (IGCE) được thành lập năm 1988 cùng với Tổ chức Khí tượng thế giới đã đi đến thông qua Công ước năm 1992 về thay đổi khí hậu và Nghị định thư Kyoto năm 1997.

Hệ thống các thể chế về môi trường chịu sự thiếu hụt lớn và tài ch1nh và phối hợp với nhau chưa đầy đủ. Ngoài ra, các tiêu chuẩn về môi trường được thực hiện không hoàn chỉnh do thiếu các biện pháp chế tài hiệu quả. (Bài viết của Dominique Bureau, Marie-Claire Daveu và Sylviane Gastaldo (2002) giới thiệu một số hướng cải cách có thể áp dụng).

(còn tiếp) 

TH: T.Giang – SCDRC

Nguồn tham khảo: Thomas Boisson – Phân tích toàn cảnh các thiết chế quản trị toàn cầu – NXB CTQG 2003.

Advertisements

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Đăng xuất / Thay đổi )

Connecting to %s