Bình luận

Oliver Davanne

Phó Giáo sư Đại học Paris-Dauphine

Bản báo cáo của Daniel Cohen và Richard Portes phải được đặt trong bối cảnh cuộc tranh luận đã có từ nhiều năm nay về cách thức tốt nhất để phòng ngừa và tiếp đó có thể cả khắc phục các tình huống chính phủ nợ nước ngoài chồng chất tại các nước mới nổi. Các cuộc khủng hoảng vì nợ quá lớn đương nhiên không phải là điều gì mới mẻ, bởi vì chẳng cần phải quay lại tận giai đoạn giữa hai cuộc đại chiến thì chúng ta vẫn còn nhớ cái giá mà các nước Mỹ Latinh phải trả trong suốt những năm 1980 để giải quyết được món nợ quá lớn tích tụ trong thập kỷ trước đó. Nhưng quá trình toàn cầu hóa mạnh mẽ về mặt tài chính trong những năm 1990 làm gia tăng nguy cơ trong lĩnh vực này do xuất hiện thêm rất nhiều các nguồn vốn dành cho các nước mới nổi trong giai đoạn phát triển. Đối với các chính phủ, việc tìm được sự đồng lõa tạm thời từ phía các đối tượng cho vay để thực hiện các chính sách tài chính phiêu lưu vì thế cũng trở nên dễ dàng hơn nhiều. Các cuộc khủng hoảng trở nên thường xuyên hơn, nhưng cũng đồng thời trở nên khó giải quyết hơn: sự đa dạng hóa các luồng vốn quốc tế khiến cho việc thương lượng lại khoản nợ nước ngoài nếu có tiến hành thì cũng sẽ phức tạp hơn nhiều, bởi lẽ chủ nợ giờ đây là các nhà đầu tư phân tán chứ không phải là một nhóm nhỏ các tập đoàn ngân hàng quốc tế lớn. Khó khăn trong việc cơ cấu lại khoản nợ đã trở nên quá lớn khi cần thiết đương nhiên sẽ trực tiếp làm tăng tổn thất đối với các nước bị khủng hoảng, nhưng đồng thời nó ảnh hưởng gián tiếp một cách hết sức tiêu cực đến hoạt động của hệ thống tài chính quốc tế cho dù điều này khó thấy hơn. Đối với những cường quốc về mặt kinh tế và/hoặc chính trị (Nga, Argentina, Thổ Nhĩ Kỳ…), do không có cơ chế cơ cấu lại nợ nước ngoài, nên cộng đồng quốc tế trên thực tế thường tỏ ra rất e ngại nguy cơ vay nợ mất khả năng thanh toán và hệ quả của nó thường là IMF, dù không muốn, vẫn phải giúp đỡ các nước vay nợ theo đuổi chính sách kinh tế và tài chính có độ rủi ro đến bất hợp lý. Khủng hoảng nếu cuối cùng vẫn không thể tránh khỏi (Nga, Argentina) thì khi đó chắc chắn sẽ nghiêm trọng hơn. Tóm lại, như Rogof và Bulow (1988 và 1990) đã nhấn mạnh từ cuối những năm 1980, những khoản cho vay này của cộng đồng quốc tế dành cho các nước gặp khó khăn đã làm xáo trộn ghê gớm sự vận động của thị trường vốn quốc tế. Trong một vài trường hợp (Nga, Argentina, Thổ Nhĩ Kỳ), điều kiện vay vốn nước ngoài mà các chính phủ đạt được phụ thuộc vào phân tích kinh tế – chính trị của các đối tượng cho vay tư nhân về khả năng hỗ trợ của cộng đồng quốc tế chẳng kém là bao việc đánh giá của họ đối với các “chỉ số kinh tế cơ bản”. Một vài nước vui mừng vì việc cung vốn do đó nhìn chung là tăng lên (tôi sẽ quay lại vấn đề này sau), nhưng sự đảm bảo mà IMF dành cho các chủ nợ dù là rất hạn chế vẫn tạo điều kiện để các khoản nợ quá lớn ngày càng nhiều hơn.

Chính vì lẽ đó, các hậu quả tiêu cực của hệ thống, hay nói đúng hơn là việc không có hệ thống điều chỉnh các khoản nợ quốc tế của chính phủ, được thừa nhận rộng rãi. Sự thiếu vắng một cơ chế giải quyết các cuộc khủng hoảng quá lớn và cũng liên quan đến nó là sự thiếu vắng đồng thời các quy định rõ ràng về sự trợ giúp của cộng đồng quốc tế rút cuộc đã tạo ra một thị trường bất ổn và nguy hiểm cho các nước đi vay. Chỉ trong vòng vài năm, một nước có thể từ tư cách là đối tượng được các nhà đầu tư ưu ái bỗng chuyển thành kẻ bị ghẻ lạnh do nằm trong tình trạng mất khả năng thanh toán kéo dài.

Nếu như nhận định tình hình là rõ ràng thì các giải pháp được đề xuất lại rất khác nhau. Có hai trường phái đối lập nhau. Trường phái thứ nhất chủ trương giải quyết các khó khă này từ trên cao thông qua việc đề ra trên phạm vi quốc tế các định chế vốn đã chứng tỏ được tính hiệu quả của mình trên các thị trường tín dụng ở cấp độ quốc gia. Cụ thể, trường phái này xem xét việc thành lập trên phạm vi quốc tế một “hệ thống luật về vỡ nợ” dựa trên cơ sở các quy định (khác nhau) ngay trong các luật nội bộ quốc gia điều chỉnh các thủ tục phải thực hiện khi có trường hợp mất khả năng chi trả. Một bộ luật về vỡ nợ được thiết kế tốt cho phép hạn chế được về mặt thời gian những hậu quả của việc mất khả năng chi trả và quy định rõ quyền và nghĩa vụ của chủ nợ và con nợ cũng như phạm vi trách nhiệm của các thẩm phán. Mọi người đều rất ngạc nhiên khi IMF vào tháng 11 năm 2001 đã quyết định ủng hộ hướng đi cực kỳ tham vọng này trước khi đưa ra những đề xuất hạn hẹp hơn nhiều và đặc biệt đã từ chối tự đứng ra đảm nhiệm chức năng rất nhạy cảm là thẩm phán quốc tế về vỡ nợ. Tuy nhiên, một trường phái khác đi theo quan điểm hoàn toàn ngược lại cũng tỏ ra có lý. Rất nhiều tác giả không tin rằng có khả năng thành lập được “tòa án vỡ nợ quốc tế” vốn ảnh hưởng nhiều đến vấn đề chủ quyền. Xác định phần vốn phải được thanh toán, có thể sau khi đã dãn nợ, và phần vốn cần được xóa bỏ, thực chất đó là việc xác định mức độ thắt lưng buộc bụng mà một nước bị nợ quá lớn cần phải áp đặt với người dân nước mình. Ai là người có tư cách để làm điều đó và hơn nữa ai là người có khả năng áp đặt điều đó với chính phủ có liên quan? Trong bối cảnh đó, có một cách khác trực tiếp hơn để giải quyết các khó khăn: đơn thuần là hạn chế đáng kể thị trường nợ quốc tế của các chính phủ! Hiếm khi điều này được nói trắng ra như vậy, nhưng một số đề xuất đã đề cập rất trực tiếp đến kết cục mong muốn này… Ví dụ, Jeremy Bulow trong một tài liệu gần đây đề xuất bãi bỏ mọi hình thức trợ giúp của IMF, trừ những trường hợp đã được quy định rất chặt chẽ, và đặc biệt gợi ý việc buộc các khoản vay tín dụng quốc tế của chính phủ phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật đối nội của nước phát hành. Nói cách khá, sẽ không còn sự khác biệt về mặt pháp lý giữa một trái phiếu được chính phủ phát hành bằng đồng nội tệ trên thị trường trong nước với một trái phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ ở nước ngoài. Điều đó sẽ tạo điều kiện thuận lợi đáng kể nếu phải cơ cấu lại các khoản nợ, bởi chỉ cần có luật được nghị viện của nước phát hành thông qua là đủ. Nhưng thử xem xem quyền lợi của nhà đầu tư sẽ như thế nào khi các chứng khoán không còn có bất cứ một sự bảo đảm ngầm nào của IMF và lại có khả năng bị chính quyền nước phát hành cơ cấu lại mà không thể khiếu kiện ở các tòa án nước ngoài! Jeremey Bolow bảo vệ các đề xuất trên không chỉ bằng cách nêu ra khó khăn của việc đề ra một hệ thống luật quốc tế có hiệu quả về việc chính phủ vỡ nợ, mà bằng cả cách nêu ra lợi ích của việc khuyến khích các hình thức cung cấp tài chính khác thuận lợi hơn cho các nước mới nổi trong quá trình phát triển (đầu tư bằng cổ phần cả dưới dạng đầu tư trực tiếp và dưới dạng đầu tư chứng khoán). Hướng đi này, theo tôi có ý tưởng rất tốt và chúng ta thật tiếc là cộng đồng quốc tế, mà trước hết là IMF, lại khép mình theo một hướng nghiên cứu duy nhất (nghiên cứu mô hình một bộ luật quốc tế về vỡ nợ chính phủ) mà không xem xét đầy đủ giải pháp thay thế mang tính chiến lược này. Giải pháp trên xuất phát từ nỗ lực hạn chế nợ nước ngoài của chính phủ chịu sự điều chỉnh của tư pháp quốc tế và ưu tiên các hình thức cung cấp tài chính khác (viện trợ phát triển, tín dụng nhà nước đa phương và song phương, đầu tư chứng khoán bằng cổ phiếu và trái phiếu chịu sự điều chỉnh của luật quốc gia của nước này, tài trợ liên ngân hàng). Phạm vi của đề xuất đó rất lớn và muốn phát triển được các hình thức cung cấp tài chính quốc tế lành mạnh hơn trên cần tiến hành  nhiều cải cách (tăng cường thị trường tài chính trong nước, giám sát ngân hàng, chính sách ngoại hó…) (Davanne, 2000).

Trên cơ sở phác họa chung bối cảnh vấn đề, giờ tôi mới quay lại bản báo cáo của Daniel Cohen và Richard Portes. Yếu tố ấn tượng đầu tiên là việc các tác giả từ chối lựa chọn một trong hai biện pháp triệt để vừa được mô tả ở trên (gọi là biện pháp của IMF và biện pháp của Bolow cho đơn giản) và tin rằng có khả năng tìm được các giải pháp trung dung. Bản báo cáo này không phản bác ý kiến cho rằng nợ nước ngoài là ngoại tệ mà các chính phủ vay của các chủ thể tư nhân có thể  giữ một vai trò quan trọng trong việc tài trợ cho sự phát triển. Vì vậy, bản báo cáo có vẻ thiên theo trường phái của IMF và là sự tiếp nối đường hướng mà cộng đồng quốc tế đã lựa chọn trong những năm qua. Trái lại, bản báo cáo mô tả rất đầy đủ tất cả những khó khăn của việc triển khai một tòa án quốc tế về vỡ nợ và ủng hộ những đổi mới về mặt định chế ở quy mô khiêm nhường hơn nhiều (phổ biến việc sử dụng các điều khoản hành động tập thể trong việc phát hành trái phiếu quốc tế, đề ra một bộ luật ứng xử tạo khuôn khổ cho hoạt động cơ cấu lại các khoản nợ khi cần thiết). Những đổi mới này có thể giữ vai trò rất hữu ích và chúng ta không thấy có lý do gì để phản đối cả, nhưng đó chưa đủ để thay thế cho một bộ luật quốc tế thực sự về việc vỡ nợ của các quốc gia. Những đổi mới đó vẫn khiến cho giải pháp xử lý một cuộc khủng hoảng do nợ quá lớn phụ thuộc vào ý muốn của các bên đàm phán, có thể là dưới sức ép của IMF. Và như vậy là việc giải quyết các cuộc khủng hoảng nợ của chính phủ có thể sẽ rất khó đàm phán, có nghĩa là lâu dài và tốn kém. Nhận thức được tình huống này, các tác giả, vì thế, nhấn mạnh đến vai trò trung tâm của việc phòng ngừa. Tính đến tổn thất tiềm năng của nó, dứt khoát phải làm mọi cách ngay từ đầu để tránh rơi vào tình trạng nợ quá lớn. Nhưng nhận định đó không khiến các tác giả ngả sang phe của “chính sách kia”… Không hề đề cập việc thay đổi căn bản phương thức tài trợ cho các nước mới nổi phát triển nhất, các tác giả tìm kiếm các giải pháp trung dung cho phép vừa phát triển được thị trường tín dụng quốc tế cho các chính phủ, vừa đưa ra những biện pháp phòng ngừa nguy cơ mắc nợ quá lớn. Từ đó, các tác giả đã đưa ra ý tưởng rất mới là “chế độ vay nợ”. Các nước cam kết không lạm dụng nguồn tín dụng sẵn có cho mình, và thay vì ấn định cho mình ngay từ đầu những giới hạn định lượng (dạng nợ nước ngoài của chính phủ nhỏ hơn x% GDP), thì họ lại cam kết hạn chế triệt để các khoản vay quốc tế mới đặc thông qua việc yêu cầu viện trợ tạm thời của IMF, nếu lãi suất hay đúng hơn là phần thưởng rủi ro mà các chủ nợ tư nhân đòi hỏi, vượt quá một ngưỡng nhất định.

(còn tiếp) 

Nguồn: Hội đồng phân tích kinh tế – Khủng hoảng nợ, phòng ngừa và giải pháp – NXB CTQG 2005

Daniel Cohen từ Đại học Sư phạm, CEPREMAP và CEPR (Pháp), Richard Portes từ London Business School, EHESS và CEPR.

Advertisements

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Đăng xuất / Thay đổi )

Connecting to %s