Giải thích về thể chế hóa: mô hình lãnh đạo – thể chế
Tại sao một số nỗ lực xây dựng thể chế thành công trong khi những nỗ lực khác thì không? Mặc dù những người theo chủ nghĩa hiện thực, đặc biệt là những người theo chủ nghĩa hiện thực tấn công, thường coi các thể chế là hiện tượng phụ trong chính trị thế giới, sự cân bằng của lý thuyết đe dọa cho thấy một mối đe dọa chung sẽ thúc đẩy các quốc gia hình thành một liên minh quân sự – một tổ chức đặc biệt giữa các quốc gia hoặc hình thành đối trọng bằng một chương trình nghị sự an ninh tập thể. Sự trỗi dậy của Trung Quốc, theo quan điểm của một số lãnh đạo chính trị, thực sự là một mối đe dọa tiềm tàng đối với an ninh khu vực. Tuy nhiên, Trung Quốc còn lâu mới trở thành kẻ thù chung, đe dọa an ninh và gây nguy hiểm cho chủ quyền của các quốc gia khác trong khu vực. Điều này có thể giải thích tại sao vẫn không có NATO ở châu Á, không có liên minh quân sự hoặc đối trọng chống lại Trung Quốc. Tuy nhiên, liên minh quân sự dường như quá hẹp để xác định việc thể chế hóa khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương.
Một lời giải thích hiện thực khác cho việc thiếu thể chế hóa Ấn Độ – Thái Bình Dương liên quan đến “chiến lược cái nêm” (wedge) do Trung Quốc thực hiện. Theo lập luận này, Trung Quốc đang cố tình và có chiến lược sử dụng Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) để ngăn cản các nước khác tham gia vào bất kỳ sự chống đối nào có thể có trong khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương. Trung Quốc là đối tác thương mại lớn nhất của hầu hết các quốc gia châu Á – Thái Bình Dương. Tuy nhiên, có ít nhất hai vấn đề phân tích với lập luận này. Một mặt, nó đánh giá quá cao chức năng chiến lược của Sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc đóng vai trò như cái nêm [để phá vỡ những liên kết], thì sáng kiến này dường như đã thất bại, thậm chí là phản tác dụng, bởi trong chừng mực nhất định, cả bốn nước Quad đều công khai chỉ trích sáng kiến này. Mặt khác, đã có sự hiểu sai về bảo lưu của ASEAN đối với khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương. Thái độ chào đón của ASEAN trước đây đối với khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương thực sự bắt nguồn từ mối lo ngại rằng bất kỳ công trình xây dựng thể chế rộng lớn nào cũng sẽ đe dọa vai trò trung tâm của chính nó trong cấu trúc khu vực.
Những người theo chủ nghĩa thể chế tự do chỉ rõ thể chế là chìa khóa để vượt qua các mối quan tâm về lợi ích tương đối và thúc đẩy hợp tác giữa các quốc gia. Tuy nhiên, như Miles Kahler chỉ ra, câu hỏi làm thế nào mà các thể chế, đặc biệt là các thể chế đa phương nhóm lớn ở cấp quốc tế, có thể được thành lập ngay từ đầu, vẫn còn gây trở ngại cho các nhà xây dựng thể chế. Đối với trường hợp Ấn Độ – Thái Bình Dương, vẫn chưa chắc chắn làm thế nào để thể chế hóa thành công, mặc dù tất cả các quốc gia đồng ý rằng xây dựng thể chế có thể tốt cho hợp tác khu vực. Đối với những người theo chủ nghĩa kiến tạo, xây dựng thể chế là một quá trình xã hội hóa, hoặc là sản phẩm của bản sắc chung. Việc thành lập Quad lần đầu tiên (được Abe mô tả năm 2007 là “viên kim cương dân chủ”) có thể được thúc đẩy bởi bốn quốc gia có chung bản sắc dân chủ. Tuy nhiên, sự sụp đổ đột ngột của nó sau khi Australia đơn phương rút khỏi Quad cũng phản ánh sự yếu kém, đặc biệt là bản chất mong manh của bản sắc, trong việc hình thành các tổ chức ở Ấn Độ – Thái Bình Dương.
Không có sự hình thành thể chế khu vực nào dựa trên lợi ích chung tự nhiên, hay bản sắc tương tự vốn có. Theo Oran Young, chủ nghĩa khu vực hoặc xây dựng chế độ là một quá trình đàm phán và thương lượng giữa các quốc gia có lợi ích đa dạng và thậm chí mâu thuẫn. Do đó, lãnh đạo là “yếu tố quyết định quan trọng” để các quốc gia khám phá lợi ích chung và giảm chi phí có thể trong quá trình hình thành chế độ và xây dựng thể chế. Young nhấn mạnh ba nhóm lãnh đạo trong hình thành chế độ: lãnh đạo cơ cấu, lãnh đạo doanh nhân và lãnh đạo trí tuệ. Trong khi lãnh đạo cơ cấu là cá nhân có thể chuyển việc sở hữu tài nguyên vật chất thành đòn bẩy thương lượng, lãnh đạo doanh nhân sử dụng kỹ năng đàm phán để tác động đến cách thức… và tạo ra các giao dịch được các bên chấp nhận… Lãnh đạo trí tuệ là cá nhân “dựa vào sức mạnh của các ý tưởng để định hình cách thức mà những người tham gia thương lượng thể chế hiểu được các vấn đề. Ngoài ra, Young đưa ra giả thuyết “sự hình thành của các thể chế quốc tế hiệu quả thường đòi hỏi phải có tương tác của ít nhất hai hình thức lãnh đạo”, trong khi đó lý tưởng nhất là có được cả ba hình thức lãnh đạo cho một số thỏa thuận thể chế cụ thể.
Phân loại lãnh đạo của Young gặp phải hai vấn đề phân tích. Đầu tiên, nó không giải quyết câu hỏi làm thế nào để tích hợp lãnh đạo nhà nước ở cấp vĩ mô với lãnh đạo cá nhân ở cấp vi mô. Young nhấn mạnh vai trò của cá nhân (lãnh đạo cấp vi mô) trong việc định hình các quá trình xây dựng thể chế và hình thành chế độ. Tuy nhiên, chính trị quốc tế là một trò chơi của các nhà hoạch định chính sách hành động tập thể thay mặt cho các quốc gia. Trong phân tích của Young, những nhà lãnh đạo cá nhân này đại diện cho lợi ích của các quốc gia tương ứng của họ trong thương lượng thể chế. Mặc dù các nhà lãnh đạo trí tuệ có thể không trực tiếp đại diện cho các quốc gia của họ, nhưng ảnh hưởng của họ thường được truyền qua một cộng đồng trí thức có liên kết gián tiếp với các quan chức chính phủ.
Thứ hai, giả thuyết lãnh đạo của Young không giải thích thỏa đáng các kết quả khác biệt của thương lượng thể chế. Công thức “có ít nhất hai hình thức lãnh đạo” của Young để xây dựng thành công thể chế thực sự khơi gợi cảm hứng. Tuy nhiên, nó lại có một số sơ hở để phân tích thực nghiệm. Ví dụ, liệu sự kết hợp giữa lãnh đạo cơ cấu và lãnh đạo doanh nhân và lãnh đạo trí tuệ không? Theo kinh nghiệm, EU và ASEAN là hai ví dụ về xây dựng thể chế lãnh đạo thành công ở châu Âu và châu Á. Tuy nhiên, hiệu quả của hai tổ chức này tương đối khác nhau.
Dựa trên những khái niệm về lãnh đạo của Young và lý thuyết thể chế của chủ nghĩa duy lý, chúng tôi giới thiệu mô hình “lãnh đạo – thể chế” mới để giải thích các kết quả khác nhau của thương lượng thể chế cho các quốc gia. Chúng tôi đơn giản hóa ba loại hình lãnh đạo của Young và đề xuất một mô hình chỉ với hai loại: lãnh đạo điều hành và lãnh đạo tư tưởng. Trong phân tích của mình, chúng tôi lãnh đạo điều hành là khả năng sử dụng nguồn lực vật chất của nhà nước để giải quyết các khó khăn trong hoạt động, chẳng hạn như các mối quan tâm về lợi ích tương đối và các vấn đề liên quan đến hành động tập thể đối với sự hợp tác của quốc gia trong thương lượng thể chế. Lãnh đạo tư tưởng được định nghĩa là khả năng của các cá nhân trong việc đưa ra ý tưởng và đề xuất để thay đổi cách các nhà hoạch định chính sách nhận thức lợi ích chung trong hợp tác. Ở một mức độ nhất định, lãnh đạo tư tưởng tương ứng với sự kết hợp giữa lãnh đạo trí tuệ và lãnh đạo doanh nghiệp, trong khi lãnh đạo điều hành giống như lãnh đạo cơ cấu trong mô hình của Young.
Có hai điểm khác biệt đáng chú ý trong phân loại lãnh đạo kiểu mới này. Đầu tiên, hai hình thức này tích hợp lãnh đạo cấp độ vĩ mô (nhà nước) và lãnh đạo cấp vi mô (cá nhân) trong cân nhắc phương thức thực hiện thương lượng thể chế giữa các quốc gia. Trong khi lãnh đạo điều hành nhấn mạnh năng lực từ trên xuống, theo định hướng vĩ mô của các quốc gia, thì lãnh đạo tư tưởng là một năng lực vi mô từ dưới lên do các cá nhân thực hiện trong định hình các quá trình thương lượng thể chế và hình thành chế độ. Thứ hai, hai hình thức lãnh đạo này có chức năng khác nhau trong hợp tác quốc gia và xây dựng thể chế trong điều kiện vô chính phủ. Trong khi lãnh đạo tư tưởng cho phép các nhà hoạch định chính sách xác định và mở rộng lợi ích chung giữa các quốc gia, lãnh đạo điều hành giải quyết những khó khăn hoạt động vốn có trong hợp tác liên quốc gia.
Cần lưu ý rằng có hai điều kiện cần để các quốc gia hợp tác trong điều kiện phi chính phủ. Trước hết, các quốc gia cần phải có lợi ích chung hoặc cùng chia sẻ. Lãnh đạo tư tưởng giúp các quốc gia thực hiện yêu cầu hợp tác này. Các quốc gia hoặc có hoặc không thể dễ dàng xác định hay nhận ra được cái gọi là lợi ích chung trong hợp tác. Ví dụ, ý tưởng về tự do thương mại không được nhiều quốc gia chấp nhận ngay lập tức trong thập niên 1960 và 1970; đúng hơn, ban đầu nó bị coi là một công cụ khai thác thuộc địa mới. Sau nhiều thập kỷ, các nhà kinh tế và các nhà khoa học chính trị cho thấy sức mạnh của sự lãnh đạo tư tưởng, ý tưởng thương mại tự do cuối cùng đã được hầu hết các quốc gia chấp nhận. Một ví dụ khác là ý tưởng về biến đổi khí hậu. Chính trị gia Al Gore cùng các nhà khoa học môi trường và các nhà khoa học khác đã đóng vai trò lãnh đạo tư tưởng quan trọng trong việc thúc đẩy nhận thức toàn cầu về những nguy cơ nghiêm trọng do biến đổi khí hậu gây ra. Thỏa thuận Paris năm 2015 là một ví dụ sinh động về tầm quan trọng của lãnh đạo tư tưởng trong việc thúc đẩy hợp tác quốc gia.
Thứ hai, các quốc gia cần giải quyết các vấn đề hoạt động có thể làm suy yếu sự hợp tác. Những vấn đề này bao gồm mối quan tâm về lợi ích tương đối và các vấn đề hành động tập thể có thể cản trở sự hợp tác giữa các quốc gia, bất chấp lợi ích chung và thực tế là tất cả các quốc gia sẽ hoạt động tốt hơn khi cùng hợp tác. Ví dụ, mối quan tâm về lợi ích tương đối nhận được trong khi phân phối lợi ích không đồng đều khi hợp tác là trở ngại lớn đối với các quốc gia trong chọn lựa hợp tác theo chế độ phi chính phủ. Những người theo chủ nghĩa hiện thực cho rằng nếu thiếu đi thẩm quyền bao quát bảo vệ an ninh quốc gia, các quốc gia có xu hướng quan tâm nhiều hơn đến việc ai được hưởng lợi nhiều nhất từ hợp tác. Lý do rất đơn giản: nếu họ để cho các quốc gia khác được hưởng lợi nhiều hơn chính họ, sự bất đồng đều trong phân chia lợi ích hoặc lợi ích nhận được không tương đồng cuối cùng sẽ ảnh hưởng đến sự phân chia quyền lực trong tương lai giữa các quốc gia trong hệ thống, từ đó đe dọa lợi ích an ninh của họ về lâu dài. Đây là lý do tại sao các quốc gia khó hợp tác trong thế giới thực.
(còn tiếp)
Người dịch: Vũ Ngọc Quyên
Nguồn: Kai He & Huiyun Feng – The Institutionalization of the Indo-Pacific: Problems and Prospects – International Affairs, Vol. 96, No. 1, 2020, pp 149 – 168.
TN 2020 – 20, 21, 22
CSCI INDOCHINA 