Các vấn đề của “hành động tập thể” xảy ra khi các cá nhân hoặc tổ chức sẽ trở nên tốt hơn nếu họ hợp tác nhưng không thực hiện được do các chi phí liên quan và thiếu thông tin đầy đủ. Các học giả xác định hai vấn đề “hành động tập thể” kinh điển trong hợp tác quốc tế: vấn đề hợp tác và vấn đề phối hợp. Một ví dụ về vấn đề hợp tác là tình huống “tình thế lưỡng nan của người tù” (prisoners dilemma), khi hai cá nhân có thể có lợi khi hợp tác nhưng không làm như vậy vì giao tiếp giữa họ không được phép xảy ra. Những hành vi được thúc đẩy bởi lợi ích cá nhân dẫn đến kết quả tồn tệ nhất cho cả hai. Các vấn đề phối hợp được minh họa bằng trò chơi săn hươu (stag hunt), trong đó các cá nhân phải đối mặt với nhiều điểm cân bằng tối ưu Pareto. Thách thức trong tình huống này là làm thế nào để tránh sự cám dỗ từ bỏ và làm thế nào để tìm ra kết quả tốt nhất trong số các trạng thái cân bằng.
Các nhà thể chế chức năng lập luận rằng các thể chế đa phương có thể giúp các quốc gia giải quyết những vấn đề này để tạo thuận lợi cho sự hợp tác giữa họ. Tuy nhiên, điều này không giải quyết được câu hỏi làm thế nào các tổ chức đa phương có thể được thiết lập ngay từ đầu. Ở đây, chúng tôi áp dụng lý thuyết lãnh đạo của Yong để đề xuất rằng một số quốc gia sẽ cần phải đảm nhận vai trò lãnh đạo giải quyết các vấn đề hoạt động này để hợp tác. Chúng tôi gọi hình thức lãnh đạo quốc tế này là “lãnh đạo điều hành”, có liên quan chặt chẽ đến mức độ quyền lực của quốc gia trong hệ thống. Quyền lực cao hơn đi kèm với lãnh đạo điều hành mạnh mẽ hơn. Quyền lực bá chủ là một ví dụ cực đoan của một lãnh đạo điều hành quốc gia, quyền lực lãnh đạo bá chủ có lợi cho việc thành lập các tổ chức mặc dù nó không phải là điều kiện cần để hợp tác.
Chúng tôi đề xuất bốn kết quả xây dựng thể chế: thể chế hóa sâu, thể chế hóa nông, thể chế hóa theo vụ việc và phi thể chế hóa. Một ví dụ về “thể chế hóa sâu” là hội nhập kinh tế và chính trị của châu Âu. Chúng tôi gọi đó là “thể chế hóa sâu” vì vai trò độc lập của các thể chế trong việc hình thành lợi ích quốc gia. ASEAN hoặc các thể chế định hướng ASEAN như Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) hay Hội nghị thượng đỉnh Đông Á (EAS), là những ví dụ về “thể chế hóa nông”, trong đó các thể chế chỉ mang tính chức năng và công cụ trong việc tạo điều kiện hợp tác giữa các quốc gia và không tham gia vào chủ quyền nhà nước. Nói cách khác, các tổ chức không đóng một vai trò độc lập trong việc hình thành lợi ích quốc gia.
Thể chế hóa theo vụ việc liên quan đến sự hợp tác tạm thời, dựa trên vấn đề giữa các quốc gia. Ví dụ, nhóm bốn quốc gia do Australia, Ấn Độ, Nhật Bản và Mỹ lập nên thể chế để ứng phó với sóng thần năm 2004 là một nỗ lực xây dựng thể chế theo vụ việc nhằm phối hợp các hành động của các quốc gia này để đối phó với khủng hoảng do thảm họa thiên nhiên gây ra. Sau thảm họa sóng thần, cơ chế hợp tác tạm thời giữa bốn quốc gia này dưới hình thức thể chế đã chấm dứt mặc dù một số ý kiến cho rằng nhóm Quad, được hình thành giữa bốn quốc gia trong cùng năm 2007, là một hình thức xây dựng thể chế đang diễn ra. Loại cuối cùng trong số bốn kết quả xây dựng thể chế của chúng tôi là “phi thể chế hóa”, điều này có nghĩa là các quốc gia hành xử theo lợi ích riêng của họ trong trường hợp không có bất kỳ sự phối hợp thể chế nào.
Hình 1 – Xây dựng thể chế theo mô hình “lãnh đạo – thể chế”
Hình 1 minh họa chi tiết mô hình “lãnh đạo – thể chế”. Nó cho thấy sự tương tác giữa hai kiểu lãnh đạo quốc tế, lãnh đạo điều hành và lãnh đạo tư tưởng, định hình các kết quả khác nhau của các nỗ lực xây dựng thể chế. Ô 1 cho thấy thể chế hóa sâu nổi lên từ lãnh đạo điều hành mạnh và lãnh đạo tư tưởng mạnh. Trong khi lãnh đạo tư tưởng mạnh giúp các quốc gia xác định và mở rộng các lợi ích chung, lãnh đạo điều hành mạnh có thể giải quyết các vấn đề về lợi ích tương đối và hành động tập thể của cộng đồng. Ô 4 cho thấy tình huống phi thể chế phát sinh trong đó cả lãnh đạo điều hành và lãnh đạo tư tưởng yếu.
Nếu lãnh đạo tư tưởng mạnh nhưng lãnh đạo điều hành yếu, thì kết quả là thể chế hóa nông (ô 2). Mặc dù lãnh đạo tư tưởng mạnh nâng cao nhận thức của các nhà hoạch định chính sách về lợi ích chung và nhu cầu hợp tác, các quốc gia vẫn phải đối phó với các vấn đề liên quan đến hành động tập thể. Điều này không có nghĩa là trong các điều kiện này, các quốc gia sẽ không thành lập các tổ chức hợp tác. Tuy nhiên, hiệu quả của các tổ chức đó sẽ yếu, bởi vì các lợi ích và ưu tiên của quốc gia vẫn còn nguyên và sự hợp tác sẽ bị hạn chế cả về phạm vi và chiều sâu. Ô 3 cho thấy tình huống thể chế hóa theo vụ việc trong điều kiện lãnh đạo điều hành mạnh nhưng lãnh đạo tư tưởng yếu. Lãnh đạo điều hành mạnh hoặc khuyến khích hoặc thậm chí buộc một số quốc gia hợp tác trong một số vấn đề khẩn cấp nhất định. Tuy nhiên, nếu không có lãnh đạo tư tưởng mạnh để xây dựng sự hiểu biết lẫn nhau về các vấn đề chung, các quốc gia khó có thể duy trì (hoặc thể chế hóa hơn nữa) sự hợp tác của họ sau khi các vấn đề khẩn cấp được giải quyết.
Áp dụng mô hình tổ chức “lãnh đạo – thể chế” vào trường hợp Ấn Độ – Thái Bình Dương, chúng tôi đề xuất rằng việc thể chế hóa chậm khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương bắt nguồn từ việc thiếu cả lãnh đạo điều hành và lãnh đạo tư tưởng. Mặc dù chiến lược mới của Trump về một khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương mở và tự do có thể mang lại động lực mạnh mẽ cho luận đàm Ấn Độ – Thái Bình Dương, nhưng không rõ liệu Hoa Kỳ có thể đưa ra sự lãnh đạo điều hành cần thiết để xây dựng thể chế ở khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương hay không. Mặc dù một số nhà phân tích chính sách và học giả đang tích cực thúc đẩy khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương vẫn còn yếu. Cần có sự lãnh đạo tư tưởng mạnh mẽ từ một cộng đồng nhận thức xuyên quốc gia để giúp các nhà hoạch định chính sách xác định lợi ích chung và đầu mối hợp tác. Do đó, kinh nghiệp xây dựng thể chế của châu Á – Thái Bình Dương thông qua việc thành lập APEC là một trường hợp so sánh có giá trị cho sự phát triển trong tương lai của Ấn Độ – Thái Bình Dương.
Kinh nghiệp APEC cho Ấn Độ – Thái Bình Dương?
Khái niệm về châu Á – Thái Bình Dương không phải tự nhiên xuất hiện. Tất cả các khái niệm địa lý, ở một mức độ nhất định, được xây dựng mang tính xã hội cho các mục đích văn hóa, kinh tế và chính trị khác nhau. Chẳng hạn, người ta dần dần chấp nhận khái niệm địa lý về Đông Nam Á với việc thành lập ASEAN. Ngược lại, châu Á – Thái Bình Dương không được đón nhận như một khái niệm địa lý trong nhiều thế kỷ, do sự đa dạng trải dài trên Thái Bình Dương và cả châu Á. Theo John Ravenhill, việc sử dụng khái niệm châu Á – Thái Bình Dương trong nghiên cứu học thuật rất hiếm hoi trước thập niên 1970. Sau hơn hai thập kỷ nỗ lực ngoại giao, việc thành lập APEC năm 1989 đã cho thấy sự chấp nhận chính thức đối với khái niệm châu Á – Thái Bình Dương trong khu vực như một biểu tượng chính của địa chính trị xác định lợi ích kinh tế và đối ngoại của một quốc gia.
Mặc dù việc thành lập APEC có thể do nhiều nguyên nhân, nhưng chúng tôi muốn nhấn mạnh vai trò của hai biến số chính là lãnh đạo tư tưởng và lãnh đạo điều hành, trong xây dựng khái niệm châu Á – Thái Bình Dương cũng như APEC. Đầu tiên, các học giả Nhật Bản và Australia đã đóng vai trò lãnh đạo tư tưởng mạnh mẽ trong việc hình thành nền tảng trí tuệ của chủ nghĩa khu vực kinh tế ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương. Như đã nói ở trên, lãnh đạo tư tưởng là những cá nhân có thể truyền bá ý tưởng để xây dựng một cộng đồng trí thức xuyên quốc gia và thuyết phục thành công đề xuất của họ cho cộng đồng chính sách. Nhiều học giả đáng chú ý đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển của APEC, trong đó có Saburo Okita và Kiyoshi Kojima đến từ Nhật Bản, Peter Drysdale và Sir John Crawford đến từ Australia.
Từ những năm 1960 trở đi, các nhà kinh tế Nhật Bản và Australia này đã bắt đầu thảo luận về cách tăng cường hợp tác kinh tế song phương và thúc đẩy hợp tác kinh tế khu vực để bù đắp tác động tiêu cực của chủ nghĩa bảo hộ của Cộng đồng châu Âu (EC). Trong những năm 1960 và 1970, họ đã đề xuất và thiết lập một số sáng kiến thể chế hóa hợp tác châu Á – Thái Bình Dương; và vào năm 1989, thủ tướng Australia lúc đó là Bob Hawke đã chính thức đề xuất sáng kiến APEC, vốn đã được các nhà kinh tế học nói rõ và thảo luận kỹ lưỡng trong hơn hai thập kỷ. Theo Ravenhill, vai trò của cộng đồng trí thức này trong việc xây dựng APEC và chủ nghĩa khu vực ở châu Á – Thái Bình Dương nói chung là không thể chối cãi. Ngược lại, nếu không có sự lãnh đạo tư tưởng của các nhà kinh tế học Nhật Bản và Australia trong việc thúc đẩy tự do hóa thương mại và hợp tác khu vực, liệu các chính phủ có cùng chia sẻ quan tâm đến việc xây dựng một tổ chức khu vực không? Câu trả lời gần như chắc chắn là “không”, hoặc ít nhất là “có lẽ không”.
(còn tiếp)
Người dịch: Vũ Ngọc Quyên
Nguồn: Kai He & Huiyun Feng – The Institutionalization of the Indo-Pacific: Problems and Prospects – International Affairs, Vol. 96, No. 1, 2020, pp 149 – 168.
TN 2020 – 20, 21, 22
CSCI INDOCHINA 