Có một số điểm đặc biệt về lãnh đạo tư tưởng đằng sau sự thành công của APEC. Nổi bật nhất là phải mất một thời gian dài trong hơn hai thập kỷ, các học giả đã xây dựng và củng cố cộng đồng trí thức rốt cuộc có thể gây ảnh hưởng chính sách trong việc thúc đẩy tự do hóa kinh tế, thương mại tự do và chủ nghĩa khu vực ở châu Á – Thái Bình Dương. Với sự hỗ trợ tài chính từ chính phủ Nhật Bản, Kojima đã khởi xướng Hội nghị Thương mại và Phát triển Thái Bình Dương (PAFTAD) đầu tiên vào tháng 1 năm 1968 tập hợp các nhà kinh tế từ giới hàn lâm, chính phủ và các tổ chức khu vực thảo luận về chủ nghĩa khu vực và hợp tác quốc tế. Các hội nghị PAFTAD sau này họp 18 tháng một lần trong hai thập kỷ sau đó, và trở thành diễn đàn lớn phát triển một cộng đồng các nhà kinh tế ủng hộ tự do ở châu Á – Thái Bình Dương. Rõ ràng, các cá nhân (hoặc cộng đồng trí thức) không dễ dàng có thể tác động đến việc ra quyết định chính sách. Như chúng ta có thể thấy từ hai thập kỷ nỗ lực liên tục để thành lập APEC, chỉ riêng lãnh đạo tư tưởng là không đủ để thúc đẩy chủ nghĩa khu vực và xây dựng thể chế ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương.
Thứ hai, lãnh đạo tư tưởng mạnh hoặc một cộng đồng trí thức được cho là sẽ điều chỉnh các ý tưởng và đề xuất về chủ nghĩa khu vực để tối đa hóa lợi ích chung của các quốc gia khác nhau. Năm 1965, khi Kojima đưa ra sáng kiến đầu tiên về hợp tác kinh tế khu vực, dưới hình thức “Khu vực Thương mại tự do Thái Bình Dương”, đề xuất này chỉ liên quan đến năm quốc gia, và tất cả đều là các nền kinh tế tiên tiến: Australia, Canada, Nhật Bản, New Zealand và Hoa Kỳ. Do các nước đang phát triển đã bị loại trừ, khu vực phản ứng lạnh lùng với công thức thể chế độc quyền chủ nghĩa khu vực này. Năm 1968, một số học giả Nhật Bản và Australia đã sửa đổi phiên bản độc quyền của chủ nghĩa khu vực này và đề xuất một phiên bản bao quát hơn, cụ thể là Tổ chức Thương mại và Phát triển Thái Bình Dương, mở cửa cho các nền kinh tế kém phát triển ở Đông Nam Á. Sửa đổi đáng chú ý nhất là việc áp dụng nguyên tắc “chủ nghĩa khu vực mở” và cách tiếp cận đưa ra quyết định đồng thuận vào cuối những năm 1970. Vào những năm 1980, một số học giả như Patrick và Drysdale tiếp tục thảo luận và sửa đổi các công thức, nguyên tắc và cách tiếp cận liên quan đến chủ nghĩa khu vực châu Á – Thái Bình Dương thông qua Hội nghị Hợp tác Kinh tế Thái Bình Dương (PECC), một tổ chức khu vực khác tạo nền tảng để thành lập APEC sau này vào năm 1989.
Cuối cùng như không kém phần quan trọng, cộng đồng trí thức này đã tích cực thúc đẩy tự do hóa kinh tế và thương mại tự do từ những năm 1960 đến 1980 thông qua các mối quan hệ chặt chẽ với các cộng đồng chính sách ở các quốc gia của mình. Nói cách khác, mối quan hệ chặt chẽ với chính phủ có thể tăng cường sức mạnh và ảnh hưởng của sự lãnh đạo tư tưởng của cá nhân các học giả. Ví dụ, chính phủ Nhật Bản và Australia đã tài trợ trên quy mô lớn cho các hội nghị và hội thảo về hợp tác kinh tế khu vực, tự do thương mại và đầu tư và chủ nghĩa khu vực nói chung. Quan trọng hơn, các học giả này có mối liên hệ trực tiếp với chính phủ của mình. Chẳng hạn, Ngài John Crawford thuộc Đại học Quốc gia Australia (ANU) đóng một vai trò không thể thiếu trong việc thuyết phục thủ tướng Australia Malcolm Fraser đồng tài trợ một hội thảo về hợp tác khu vực tại châu Á – Thái Bình Dương vào năm 1980. Hội thảo này được ANU tổ chức sau đó trở thành hội thảo đầu tiên cảu PECC. Mặc dù mối quan hệ chặt chẽ này giữa các học giả và các nhà hoạch định chính sách có thể không trực tiếp dẫn đến thay đổi chính sách, nhưng nó có thể thu hẹp khoảng cách về nhận thức và kiến thức giữa giới hàn lâm và giới hoạch định chính sách và tạo nền tảng trí tuệ điều chỉnh các chính sách trong tương lai. Ngoài ra, các tương tác tích cực giữa một cộng đồng trí thức và các nhà hoạch định chính sách cũng có thể mang lại những phản hồi hữu ích cho các học giả, giúp họ sửa đổi ý tưởng và tạo ra các đề xuất mới cho chủ nghĩa khu vực. Ở một mức độ nhất định, những sửa đổi trong công thức chủ nghĩa khu vực được đề cập ở trên được thúc đẩy bởi sự tương tác và trao đổi chặt chẽ giữa các cộng đồng học thuật và chính sách.
Tuy nhiên, lãnh đạo tư tưởng mạnh đằng sau khái niệm châu Á – Thái Bình Dương không tự mình dẫn dắt hợp tác khu vực. Như chúng ta có thể thấy, phải mất hơn hai thập kỷ để thể chế hóa khái niệm châu Á – Thái Bình Dương và thành lập APEC. Theo Ravenhill, một trong những lý do chính cho tốc độ thể chế hóa chậm chạp này nằm ở việc thiếu lãnh đạo thực hiện tự do hóa thương mại và hợp tác khu vực. Hình thức lãnh đạo được Ravenhill xác định là thiếu ở đây giống như cách chúng ta gọi là “lãnh đạo điều hành”. Ravenhill lập luận rằng hai cường quốc kinh tế lớn nhất là Hoa Kỳ và Nhật Bản đã ngần ngại đóng vai trò lãnh đạo trong việc thể chế hóa hợp tác kinh tế ở châu Á – Thái Bình Dương. Đối với Hoa Kỳ, mối quan tâm chính là xung đột tiềm tàng giữa chủ nghĩa khu vực châu Á – Thái Bình Dương và cam kết của Hoa Kỳ đối với tự do hóa thương mại toàn cầu. Đối với Nhật Bản, lịch sử cay đắng của Chiến tranh thế giới thứ Hai khiến họ thận trọng trong việc lãnh đạo bất kỳ dự án hợp tác khu vực nào vì hành vi của nó gây khó chịu cho các quốc gia khác, đặc biệt là các nước Đông Nam Á và Trung Quốc.
Một lý do cấu trúc khác dẫn đến chậm thể chế hóa hợp tác châu Á – Thái Bình Dương là sự đối nghịch về ý thức hệ giữa Đông và Tây trong Chiến tranh Lạnh. Theo quan điểm của Liên Xô, bất kỳ thể chế khu vực nào do phương Tây khởi xướng đều nhắm vào Liên Xô cũng như các đồng minh trong khu vực. Trở ngại về cấu trúc và ý thức hệ này đã được gỡ bỏ sau khi Liên Xô thay đổi đáng kể thái độ thù địch của mình đối với hợp tác kinh tế châu Á – Thái Bình Dương năm 1986. Nó cũng tạo cơ hội cho Australia đảm nhận “lãnh đạo điều hành” trong chủ nghĩa khu vực châu Á – Thái Bình Dương, một vai trò mà cả Hoa Kỳ và Nhật Bản đều ngần ngại đảm nhận. Việc đáng chú ý nhất mà Australia đạt được là vận động thành công các quốc gia ASEAN để chứng thực sự hợp tác kinh tế ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương. Theo cựu Bộ trưởng Ngoại giao Ấn Độ Ali Alatas, một trong những lý do cho thành công của APEC là “các cuộc tham vấn thận trọng và sâu rộng do Australia thực hiện trong việc phát triển ý tưởng và chuẩn bị thực thi ý tưởng”. Đầu năm 1989, Thủ tướng Australia Bob Hawke kêu gọi hợp tác kinh tế hiệu quả hơn ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương, đề nghị khu vực đi theo mô hình OECD. Vào tháng 11 năm 1989, hội nghị APEC cấp bộ trưởng đầu tiên đã diễn ra tại Canberra với 12 quốc gia tham dự.
Tuy nhiên, với nền tảng quyền lực tương đối yếu của Australia, APEC xét trong mô hình “lãnh đạo – thể chế” của chúng tôi là một ví dụ về thể chế hóa nông. Mặc dù Australia đã cố gắng thúc đẩy thể chế hóa hợp tác khu vực ở châu Á – Thái Bình Dương thông qua APEC, nhưng quốc gia này không có đủ sức mạnh vật chất và khả năng thuyết phục các quốc gia thành viên khác từ bỏ một số chủ quyền vì hợp tác kinh tế và hội nhập khu vực sâu hơn. Thay vào đó, APEC tuân theo các nguyên tắc và cách tiếp cận của Cộng đồng châu Âu (EC), sau này là EU. Cách tiếp cận ra quyết định không ràng buộc, tự nguyện và dựa trên sự đồng thuận mà nó áp dụng đã làm giảm nghiêm trọng hiệu quả của các tổ chức trong việc định hình lợi ích và hành vi của nhà nước.
Tuy nhiên, thành công của APEC không nên bị đánh giá thấp. Nó đại diện cho sự công nhận đầu tiên của các quốc gia về địa chính trị của khu vực châu Á – Thái Bình Dương, từ đó thiết lập hiểu biết chung đóng vai trò nền tảng cho hợp tác sâu hơn sau này. Nếu thiếu đi nhận thức chung về khu vực châu Á – Thái Bình Dương và APEC, sẽ không tạo ra được chủ nghĩa khu vực do ASEAN sau này trong cả lĩnh vực an ninh và kinh tế. Nó cũng thể hiện sự tham gia hợp tác đa phương đầu tiên của các quốc gia châu Á – Thái Bình Dương trong lĩnh vực kinh tế và thương mại. Mặc dù các quy tắc của APEC không ràng buộc về mặt pháp lý, nhưng chúng cung cấp thông tin, xác định các đầu mối và giảm chi phí giao dịch cho các quốc gia đàm phán song phương về tự do thương mại và hợp tác kinh tế. Nói cách khác, APEC đóng vai trò trung gian khuyến khích các quốc gia hợp tác trong một số lĩnh vực nhất định. Chức năng trung gian này cho phép hai bên xác định vị trí đầu mối hợp tác, mặc dù nó không thể giải quyết tất cả các loại vấn đề hợp tác, đặc biệt là các vấn đề hợp tác do mất lòng tin và cạnh tranh giữa các quốc gia.
Xây dựng thể chế ở khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương bị tổn hại bởi lãnh đạo tư tưởng và lãnh đạo điều hành thiếu thỏa đáng. Các học giả Australia luôn đi đầu trong việc thúc đẩy khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương. Ví dụ, Rory Medcalf và Michael Wesley từ Viện Lowy là những người ủng hộ mạnh mẽ Ấn Độ – Thái Bình Dương trong cộng đồng các tổ chức nghiên cứu, phân tích và tư vấn chính sách. Tuy nhiên, việc Australia chuyển sang Ấn Độ – Thái Bình Dương đã bị các học giả từ các trường đại học như Mark Beeson, Andrew Phillips và Nick Bisley chỉ trích mạnh mẽ. Điểm thú vị là chính phủ Australia dường như đã quá vội vã chọn khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương trước khi cộng đồng các học giả và các nhà phân tích chính sách đạt được tầm nhìn và quan điểm chung. Như đã nói ở trên, Australia là chính phủ đầu tiên sử dụng khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương trong tài liệu chính thức để biểu thị địa chính trị liên quan đến lợi ích quốc gia.
Có một số lý do đằng sau sự nhiệt tình của Australia đối với khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương. Về mặt chiến lược, Australia có vẻ lo lắng về sự trỗi dậy tiềm năng của Trung Quốc, sự suy tàn của Hoa Kỳ và ý nghĩa của cả hai chiều hướng này đối với trật tự quốc tế dựa trên luật lệ. Từ quan điểm này, Ấn Độ – Thái Bình Dương được coi là cạnh tranh chiến lược mở rộng giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc tại khu vực châu Á – Thái Bình Dương nới rộng ra tới khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương, trong đó Ấn Độ được coi là quốc gia đối trọng tự nhiên với Trung Quốc. Đây không phải là nỗ lực đầu tiên làm suy yếu ảnh hưởng khu vực của Trung Quốc bằng cách mở rộng phạm vi của “chiến trường”. Việc mở rộng EAS từ “ASEAN + 3” (APT) bao gồm Ấn Độ, Australia và New Zealand là nỗ lực ban đầu của một số quốc gia ASEAN và Nhật Bản nhằm làm suy yếu ảnh hưởng của Trung Quốc trong các vấn đề khu vực. Khái niệm Ấn Độ – Thái Bình Dương có mục đích tương tự nhưng với phạm vi rộng hơn nhiều.
(còn tiếp)
Người dịch: Vũ Ngọc Quyên
Nguồn: Kai He & Huiyun Feng – The Institutionalization of the Indo-Pacific: Problems and Prospects – International Affairs, Vol. 96, No. 1, 2020, pp 149 – 168.
TN 2020 – 20, 21, 22
CSCI INDOCHINA 