Mặc dù những lợi ích của sự bùng nổ cơ sở hạ tầng đô thị được thúc đẩy bởi tài chính đất đai trong những năm 2000, cả các nhà hoạch định chính sách và chuyên gia đều đồng ý rằng mô hình tăng trưởng kinh tế nhanh chóng của Trung Quốc đã trở nên “mất cân bằng”, tức là quá phụ thuộc vào các khoản đầu tư và dễ dư thừa. Đáng lo ngại hơn nữa, các nền tảng tài chính do chính quyền địa phương thiết lập không rõ ràng và hầu như không bị kiểm soát. Toàn bộ hệ thống này được mệnh danh là ngành “ngân hàng ma”. Nhiều báo cáo bi quan cho rằng các vụ vỡ nợ ngân hàng có thể đe dọa phá hủy nền kinh tế Trung Quốc. Tại thời điểm viết cuốn sách này, chính quyền hiện tại vẫn đang nghiên cứu các cách để xử lý các khoản nợ ấy.
Tuy nhiên, trước khi đến kết luận rằng đây là những vấn đề chỉ có ở Trung Quốc chuyên chế, cần lưu ý rằng hệ thống tài chính công này mang một số điểm tương đồng nổi bật với hệ thống “tài chính không thuế” ở Mỹ sau độc lập. Chính quyền các bang của Mỹ đã miễn cưỡng áp thuế đối với người dân địa phương vì một lý do khác – họ không muốn mất cử tri – nhưng do đó, họ cũng sử dụng các nguồn tài chính công không đánh thuế để tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng mang tính bước ngoặt như Kênh đào Erie.
Chúng ta đã thấy các cải cách quốc gia ở Trung Quốc được hình thành và phát triển như thế nào theo thời gian. Gói cải cách của những năm 1980 và sau đó năm 1993 theo đuổi các mục tiêu khác nhau và sử dụng các cách tiếp cận khác nhau. Cái trước mang tính thử nghiệm hơn và từ-dưới lên, trong khi cái sau được nhào nặn kỹ hơn và từ-trên-xuống. Và trong khi những cải cách của những năm 1980 nhằm mục đích xây dựng thị trường, thì những cải cách của những năm 1990 nhằm mở rộng và duy trì các thị trường mới nổi. Tuy nhiên, bất chấp những khác biệt này, cả hai giai đoạn cải cách đều có chung đặc điểm là xây dựng dựa trên các hệ thống và từng bước một thay vì nhảy thẳng từ điểm xuất phát này tới điểm đến lý tưởng khác. Đặc điểm của việc thực hiện thay đổi từng bước là yếu tố làm cho các cải cách của Trung Quốc trở thành tiệm tiến. Tuy nhiên, các cuộc cải cách tiệm tiến không cần phải từng bước, nhỏ hẹp hoặc chậm chạp. Trên thực tế, một đánh giá về lịch sử cải cách của Trung Quốc cho thấy rằng các cải cách tiệm tiến có khả năng hoạt động tốt hơn khi chúng mở rộng về phạm vi và khi có sự bổ sung trên các lĩnh vực chính sách khác nhau.
Quay trở lại so sánh của một quan chức địa phương mà tôi đã đề cập trước đó, gói cải cách quốc gia xác định cấu trúc của “than tổ ong”, có bao nhiêu lỗ và vị trí các lỗ sẽ được đục trong khối dễ bắt lửa từ hệ thống phân cấp lệnh. Một khi chính quyền trung ương công bố tình trạng cải cách sẽ được thực hiện trên toàn quốc, khuôn khổ tư tưởng này sẽ trao quyền cho các quan chức địa phương để ứng biến trong cơ cấu được ủy quyền.
Tuy nhiên, khởi động từ địa phương chỉ là bước đầu tiên. Sau khi quyết định cấu trúc của “than tổ ong”, bước tiếp theo là báo hiệu cho chính quyền địa phương biết lỗ nào cố định và lỗ nào có thể đục thêm. Nói cách khác, trong bất kỳ gói chính sách quốc gia cụ thể nào, một số chính sách phải được thực thi nghiêm túc nhưgn một số chính sách khác có thể được thực hiện linh hoạt. Làm cách nào để các cơ quan trung ương có thể hiệu chỉnh và báo hiệu mức độ ứng biến của địa phương trong các lĩnh vực chính sách khác nhau? Điều này đưa tôi đến nguyên tắc ra lệnh trong một chế độ chuyên chế phi tập trung.
Ban hành các dấu hiệu khác nhau để chỉ dẫn sự thay đổi
Ở Hoa Kỳ, luật pháp tiểu bang được viết rõ ràng trong giấy da và đôi khi rất chi tiết, thậm chí dài hàng nghìn trang. Luật và quy định của tiêu bang sau đó được đăng trong Sổ đăng ký Liên bang Hoa Kỳ để công chúng xem. Ngược lại, trong hệ thống chính trị Trung Quốc giới lãnh đạo nổi tiếng với việc đưa ra các chủ trương chung chung và thậm chí bí ẩn. Vogel mô tả khẩu hiệu “chủ nghĩa xã hội với đặc trưng Trung Quốc” của Đặng là một “điều vĩ đại nhưng kỳ diệu đến mơ hồ”. Brandt và Rawski giải thích:
Các cấp chính quyền phải nghiên cứu và thảo luận về các bài phát biểu và các văn bản của các cấp lãnh đạo cao nhất. Các nguyên tắc này được gói gọn trong khẩu hiệu vần điệu được chấp nhận rộng rãi trong giới quan chức và cả công chúng Trung Quốc. Các khẩu hiệu này có các hướng dẫn chính sách thông báo cho họ, định hướng quá trình thự chiện chính sách ở tất cả các cấp.
Mặc dù ai cũng biết rằng các nhà lãnh đạo Trung Quốc dựa vào các bài phát biểu và khẩu hiệu để thực hiện mục tiêu và ưu tiên chính sách của họ, nhưng hệ thống này thực sự hoạt động như thế nào vẫn là bí ẩn chưa được đánh giá cao. Làm thế nào một quốc gia đang phát triển ở quy mô lớn, đang đối mặt với những thách thức khó khăn, có thể được điều hành và chuyển đổi thông qua những khẩu hiệu hấp dẫn và những câu nói mơ hồ từ một quyền lực độc đoán? Các nhà lãnh đạo cao nhất của Trung Quốc có quyền lực tối cao, tại sao không chỉ ra chính xác những gì các quan chức địa phương cần phải làm?
Trong phần này, tôi đề xuất một logic phù hợp đằng sau sự khớp nối chính sách trong hệ thống phân cấp mệnh lệnh của Trung Quốc. Đầu tiên tôi lập luận rằng những hướng dẫn từ cấp trên thực tế không phải lúc nào cũng mơ hồ, đúng hơn là chúng có nhiều cấp độ rõ ràng khác nhau. Sau đó, tôi lập luận thêm rằng bằng cách điều chỉnh mức độ rõ ràng trong các mệnh lệnh của mình, ban lãnh đạo có thể ảnh hưởng đến mức độ mà các cơ quan địa phương thực hiện các mục tiêu chính sách khác nhau.
Hiểu theo kiểu cách điệu, các chỉ thị do nhà lãnh đạo Trung Quốc ban hành có thể được nhóm lại thành ba tín hiệu màu: đỏ, đen và xám. Các chỉ thị nêu rõ những điều mà các cơ quan địa phương không thể thực hiện được trong diễn ngôn chính sách của Trung Quốc được gọi là “lằn ranh đỏ”. Các chính sách đỏ không cho phép thay đổi. Đối với các chính quyền địa phương, các lằn ranh đỏ tạo thành những chặt chẽ ràng buộc.
Biến thể thứ hai, “màu xám” bao gồm các tuyên bố chính sách torng đó ban lãnh đạo cố tình mập mờ về những gì có thể và không thể thực hiện. Các chính sách này dựa trên thử nghiệm địa phương và sự thay đổi vì các hạn chế không được nêu rõ ràng. Các phản ứng thích ứng đối với các chỉ thị không rõ ràng tạo ra phản hồi sau đó thông báo cho các cơ quan trung ương về cách các chính sách nên được điều chỉnh.
Loại cuối cùng mà tôi gọi là chính sách “đen”: các hướng dẫn bằng văn bản và công khai nhằm bật đèn xanh cho một quá trình cụ thể. Hình thức chỉ thị này cho phép các cơ quan địa phương hành động táo bạo. Do những chỉ thị nhiệm vụ này có hiệu lực rõ ràng, một nhà lãnh đạo thận trọng như Đặng sẽ chỉ ban hành chúng sau khi cân nhắc kỹ lưỡng. Do đó, như tôi sẽ trình bày, các chính sách đen thường thường phát triển từ các chính sách xám. Các chính sách xám ban đầu phục vụ mục tiêu xác nhận những gì có thể làm thông qua phản hồi từ địa phương, từ đó sinh ra chính sách đen. Ba loại chính sách này được trong Bảng 1. Tôi sẽ trích và dịch một số ví dụ từ trung ương kèm theo.
Bảng 1: Ba loại chỉ thị chính sách
| DẤU HIỆU CHỈ DẪN | MỤC ĐÍCH | VÍ DỤ |
| Đỏ | Cấm rõ ràng một quá trình hành động cụ thể | “Tóm tắt các kế hoạch sử dụng đất quốc gia”[2008]: Chỉ định các hạn ngạch cụ thể hạn chế việc chuyển đổi đất canh tác sang mục đích sử dụng đất ở đô thị. |
| Xám | Cho phép thử nghiệm trong giới hạn và phản hồi về chính sách từ dưới lên | “Hướng dẫn phát triển xí nghiệp và hợp tác xã”[1979]: Khuyến khích các xí nghiệp và hợp tác xã “đạt được những bước tiến lớn” và “thích ứng với điều kiện địa phương”. |
| Đen | Rõ ràng cho phép một quá trình hành động cụ thể | Sửa đổi Điều 11 của Hiến pháp [2004]: Tuyên bố rằng nhà nước “khuyến khích và hỗ trợ” khu vực tư nhân. |
(còn tiếp)
TH: T.Giang – CSCI
Nguồn tham khảo: Yuen Yeun Ang – Trung Quốc thoát khỏi bẫy nghèo như thế nào – NXB ĐN 2022
CSCI INDOCHINA 