Báo hiệu những gì không thể làm
Các chính sách mã đỏ thường liên quan đến an ninh quốc gia hoặc các vấn đề hành động tập thể cần sự can thiệp của trung ương. Đất là một ví dụ về nguồn tài nguyên chung. Trong tâm lý háo hức muốn bán đất để kiếm tiền, các quan chức địa phương đã làm cạn kiệt nguồn đất canh tác của quốc gia. Do đó, chính quyền trung ương đã vạch ra một lằn ranh hạn chế việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang mục đích xây dựng và đô thị. Theo chính sách trung ương gói gọn trong một văn bản do Bộ Đất đai và Tài nguyên ban hành năm 2008 có tiêu đề “Tóm tắt các kế hoạch sử dụng đất quốc gia” đất nước phải bảo tồn tối thiểu hai trăm triệu ha đất nông nghiệp trên toàn quốc. Hạn ngạch này phân bổ khắp các tỉnh thành rồi theo từng cấp xuống cơ sở. Mỗi địa phương được giao một mục tiêu cụ thể về số lượng đất canh tác phải được giữ lại trong phạm vi quyền hạn của nó tại bất kỳ thời điểm nào. Các quan chức địa phương gọi hạn chế ràng buộc này do chính quyền trung ương áp đặt là “ranh giới đỏ 1,7 tỷ mẫu (200 triệu ha)”.
Ta có thể truy nguyên nhân của lằn ranh đỏ này bắt nguồn từ cuộc cải cách tài khóa năm 1994. Như đã nói trước đó, cuộc cải cách năm 1994 đã làm giảm đáng kể tỷ lệ thu nhập từ thuế mà các chính phủ địa phương có thể giữ lại. Để bù đắp cho sự thiếu hụt thu của địa phương, chính quyền trung ương cho phép chính quyền địa phương chuyển đất nông nghiệp thành đất đô thị, sau đó có thể cho các nhà phát triển thuê để thu phí chuyển nhượng đất sinh lợi. Trong cơn sốt thu nhập điên cuồng, các chính quyền địa phương ngày càng biến nhiều đất với mục đích canh tác sang sử dụng đô thị. Từ năm 1997 đến năm 2009, Trung Quốc đã mất khoảng 123 triệu mẫu đất canh tác. Đối với chính quyền trung ương, việc mất đất canh tác nhanh chóng là một mối đe dọa nghiêm trọng an ninh lương thực của Trung Quốc. Nó cũng gây nguy hiểm cho sự ổn định xã hội ở vùng nông thôn, bằng chứng là nhiều phương tiện truyền thông đưa tin về các cuộc biểu tình lớn chống việc chiếm đất của các quan chức địa phương. Đáp lại, chính quyền trung ương đã áp đặt những hạn chế cứng rắn hơn và cụ thể hơn đối với việc chuyển đổi đất canh tác. Tài liệu trung ương, có tiêu đề “Tóm tắt các kế hoạch sử dụng đất đai quốc gia”, không chỉ tuyên bố tổng diện tích đất nông nghiệp phải được duy trì tại bất kỳ thời điểm nào mà còn đi sâu hơn để chi tiết hóa việc phân bổ hạn ngạch cho các loại đất với mục đích sử dụng khác nhau trên địa bàn từng tỉnh.
Tuy nhiên, một ví dụ khác về tài nguyên chung của ao hồ là nước. Trong những thập kỷ qua, sự phát triển như vũ bão của nền kinh tế Trung Quốc đã nhanh chóng làm cạn kiệt các nguồn tài nguyên thiên nhiên của nước này, bao gồm cả nước. Ở mười một trong số ba mươi mốt tỉnh mỗi người dân có ít nước dùng hơn so với tiêu chuẩn của Ngân hàng Thế giới về tình trạng thiếu nước. Để giải quyết cuộc khủng hoảng đang rình rập này, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Chỉ thị số 1 vào năm 2011: “Quyết định đẩy nhanh quy định tiêu thụ nước”. Tài liệu mở đầu bằng việc tuyên bố tính cấp thiết của việc kiểm soát việc sử dụng nước: “Trong bối cảnh quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa nhanh chóng và tác động ngày càng tăng của biến đổi khí hậu toàn cầu, các vấn đề về quản lý và sử dụng nước trở nên gay gắt hơn bao giờ hết”. Như trường hợp hạn chế sử dụng đất, Hội đồng Nhà nước đã vẽ một lằn ranh đỏ trong văn bản là 670 tỷ mét khối cho tổng lượng nước tiêu thụ hàng năm. Hạn ngạch tiêu thụ nước sau đó được phân bố theo vùng, ngành và sản phẩm. Theo lệnh của Hội đồng Nhà nước, Bộ Tài nguyên nước hứa hẹn sẽ “xây dựng một chuỗi các quy định để thực hiện hệ thống quản l1y chặt chẽ nhất”.
Bộ Tài nguyên nước không hứa suông. Sau khi chính quyền trung ương vạch ra ranh giới đỏ, chính sách được thi hành bởi một loạt các cơ chế để đảm bảo hiệu lực của sự hạn chế. Một trong những bước đầu tiên là xác định hạn ngạch quốc gia, hạn ngạch này sau đó được phân tách và bổ cho các đơn vị địa phương. Các hạn ngạch được tích hợp vào hệ thống đánh giá cán bộ. Ví dụ, về bảo tồn nguồn nước, quyết định của Hội đồng Nhà nước yêu cầu tất cả các địa phương nêu tên các bộ phận và quan chức cụ thể phải chịu trách nhiệm về việc thực hiện các chính sách quản lý nước. Ngoài ra, các chỉ thị nêu rõ rằng các vi phạm cá nhân đối với các chính sách lằn ranh đỏ là tội hình sự. Điều này ngụ ý rằng các nhà lãnh đạo địa phương vi phạm các chính sách chỉ giới đỏ, chẳng hạn như bỏ qua các hạn ngạch đất và nước hoặc bằng cách chiếm dụng tiền thu được từ đất cho mục đích không xây dựng, sẽ không chỉ gặp rủi ro sự nghiệp của họ mà thậm chí có thể phải ngồi tù vì tội hình sự.
Các cơ chế quản lý nhân sự được tăng cường hơn nữa nhờ những nỗ lực xây dựng cơ sở hạ tầng toàn diện cho việc thu thập và kiểm toán dữ liệu. Ví dụ, để thực thi hạn ngạch đất đai, Trung Quốc đã phát triển một hệ thống giám sát và thông tin phức tạp, bao gồm cả việc sử dụng công nghệ GPS (hệ thống định vị toàn cầu), để theo dõi việc sử dụng đất trên cả nước. Một quan chức cục đất đai địa phương cảnh cáo, “Ngay cả khi chính quyền địa phương có thể thu hút các nhà đầu tư, thì cũng chẳng ích lợi gì nếu không có hạn mức đất. Không ai dám làm bậy. Ngày nay có hệ thống GPS theo dõi từ trên cao”. Một quan chức khác thậm chí còn ngâm nga một vần điệu mô tả việc thực thi hạn ngạch đất đai: “GPS chạy trên bầu trời, thành phố chạy trên web [thanh tra cấp thành phố theo dõi hồ sơ điện tử] và chúng tôi chạy trên mặt đất [cán bộ cấp quận thực hiện kiểm tra tại chỗ]”. Tiếp cận quan điểm của các quan chức địa phương khác, bí thư của một quận giàu có than thở”, tăng trưởng công nghiệp đòi hỏi một lượng lớn đất đai, nhưng chính sách “1,8 tỷ mẫu” hạn chế địa phương của chúng tôi”. Tóm lại, khi nói đến chính sách đỏ, các hướng dẫn rõ ràng và chắc chắn; có rất ít cơ hội để “làm bậy”.
Tuy nhiên, có nhiều hoài nghi phản đối với nhiều báo cáo trên truyền thông về việc chiếm đất, cho thấy các quan chức địa phương của Trung Quốc ngang nhiên vi phạm các hạn chế của trung ương đối với việc chuyển đổi và bán đất. Trên thực tế, những gì năm sau các quy định là một câu chuyện phức tạp về sự thích ứng của địa phương với những ràng buộc do trung ương áp đặt mà giới truyền thông hiếm khi chú ý hoặc hiểu được. Chính quyền địa phương đang vướng vào một cú đúp: một mặt, họ cần chuyển đất sang sử dụng cho đô thị để xây dựng các cửa hàng, thu hút các nhà đầu tư và tạo ra doanh thu; mặt khác, họ phải tuân thủ hạn mức đất đai do Trung ương quy định để tránh rủi ro về trách nhiệm cá nhân do vị phạm chính sách ranh-giới-đỏ. Các quan chức địa phương phát hiện ra rằng một cách để đối phó với tình trạng khó xử này là dồn các làng phân tán thành các chung cư rồi biến đất nông thôn chưa sử dụng trước đây thành đất nông nghiệp đang hoạt động. Cách này làm tăng diện tích đất canh tác trong phạm vi quyền hạn của địa phương, do đó tạo cho chính quyền địa phương thêm cơ hội để chuyển đổi hợp pháp các thửa đất có giá trị hơn sang mục đích sử dụng ở đô thị. Các nhà phát triển sau đó thầu mua đất trong hạn ngạch giải phóng này. Điều này đã tạo ra một thị trường bất thường cho hạn ngạch đất đai hơn là cho các lô đất thực tế. Thành Đô là một trong những thành phố đầu tiên thành lập một thị trường như vậy; từ năm 2008 đến năm 2011 đã có hơn mười sáu nghìn giao dịch với giá trị lũy kế hơn 11,5 tỷ NDT (1,9 tỷ USD). Thông qua các chiến lược này, mỗi địa phương giữ được hạn ngạch của mình và tổng thể quốc gia duy trì mức “1,8 tỷ mẫu ranh giới đỏ”.
Tuy nhiên, hậu quả không mong muốn của các chiến lược đối phó như vậy là hàng chục, hàng triệu nông dân đã và đang tiếp tục bị đô thị hóa đột ngột. Một khi nông dân đổi đất nông nghiệp của họ để lấy các căn hộ trong các tòa nhà cao tầng ở ngoại ô, họ sẽ mất đi nghề và lối sống truyền thống của mình. Trong một chuyến đi thực tế do chính quyền địa phương sắp xếp, chúng tôi đã đến thăm một số cộng đồng dân cư kiểu mẫu thực sự ấn tượng và được hỗ trợ việc làm ở đô thị. Nhưng ngoài những mô hình này, tôi đã chứng kiến những ngôi nhà cao tầng ngoại ô khác được xây dựng ẩu, trông giống như nhà tù và thiếu tiện nghi xã hội.
Căng thẳng xã hội do làn sóng đô thị hóa ở nông thôn sẽ gây khó khăn cho Trung Quốc trong nhiều năm tới.
(còn tiếp)
TH: T.Giang – CSCI
Nguồn tham khảo: Yuen Yeun Ang – Trung Quốc thoát khỏi bẫy nghèo như thế nào – NXB ĐN 2022
CSCI INDOCHINA 